1. 1^ère avancée : la notion de territorialisation des politiques publiques locales 

De 1790 à 1982, la concentration puis la déconcentration ont permis le maintien de l’unité et de la souveraineté de l’Etat ont été à l’origine d’une réelle verticalité dans les relations entre l’Etat et les collectivités locales.

Au cours des trois actes de décentralisation, l’Etat a transféré de nombreuses compétences aux collectivités dans un cadre défini par lui et répondant au principe d’égalité des collectivités devant la loi.

Le début de l’Acte III de la décentralisation est marqué par un usage de plus en plus répandu de la notion de territoire, tant en ce qui concerne les réformes qui touchent l’Etat que celles qui touchent les collectivités.

A partir de la loi du 16 décembre 2010, la notion de « TERRITOIRE » se substitue peu à peu à celle de « collectivités territoriales ». Le territoire devient la sphère géographique d’intervention dont les limites territoriales pertinentes ne coïncident plus automatiquement avec celles des EPCI, des départements et des régions.  Ces limites deviennent évolutives et souples. Elles imposent entre collectivités de nouvelles pratiques de mutualisation et de gestion en commun de politiques publiques communes dont les ressorts géographiques d’application, spécifiques à chacune, vont bien au-delà des frontières administratives classiques des collectivités locales. 

Sur ces territoires, l’Etat poursuit le transfert de compétences en encourageant le fait que leurs mises en œuvre se fassent en considération de circonstances locales et à l’aide d’outils adaptés à chaque profil de collectivités. C’est cette prise en compte d’éléments géographiques, économiques et sociétaux locaux qui caractérise, secteur géographique par secteur géographique, les modalités d’exercice des compétences locales. Il s’agit de ce que l’on appelle la territorialisation des politiques publiques. 

Les collectivités continuent à travers les exécutifs de décider de la nature et du contenu des politiques publiques à mettre en œuvre dans le cadre de la loi. C’est la nature du service proposé et adapté aux besoins des administrés ainsi que les caractéristiques économiques, géographiques et financières des collectivités actrices qui détermineront les acteurs locaux responsables de la mise en œuvre de cette même politique. 

Par ailleurs, les encouragements à l’expérimentation et à la subsidiarité introduits en 2003 à l’occasion de la révision du 28 mars 2003 et que deux importantes lois à venir vont encourager encore, seront à l’origine de politiques nécessairement différentes d’une collectivité à l’autre, induisant ainsi un risque réel de fragilisation du principe d’égalité entre les collectivités et les citoyens.

La notion de territoire n’est donc en rien synonyme de collectivité » territoriale » ou « locale » et constitue bien une ère géographique d’actions nouvelles aux implications totalement nouvelles et multiples.

2. 2^ème avancée : Des modifications apportées aux rouages administratifs et institutionnels de l’Etat : les bases d’un nouvelle forme juridique d’Etat régional et territorial

La forme unitaire et souveraine de l’Etat, facteur d’indivisibilité de la république et d’unité du territoire depuis 1789 s’est heurtée dès le début de l’Acte III de la décentralisation au besoin de nouveaux modes de gestion des compétences plus transversales favorisant les complémentarités et les mutualisations d’actions au sein du bloc communal notamment. Elle s’est heurtée également au nouveau besoin de l’Etat de faire évoluer ses outils de contrôle des actions publiques locales conjuguant à la fois une plus grande responsabilisation des acteurs publics locaux et l’exercice d’une nouvelle forme de souveraineté régionalisée.

Bien que la souveraineté soit sauvegardée, nous assistons dès 2010 à la mise en place des premiers jalons d’un fédéralisme régional à la Française dans le cadre duquel cette même souveraineté s’appuie sur une diversité territoriale parfaitement assumée et que l’Etat encourage. De façon historique, la nouvelle régionalisation de l’Etat qui se met en place en 2010 et dont les actions seront désormais territorialisées, est en rupture avec la forme très verticale et hiérarchique du pouvoir, laquelle n’avait pas changée depuis 1789. Dans le cadre de nouvelles transversalités au sein d’actions territorialisées, la souveraineté de l’Etat est malgré tout conservée.

Ce passage de l’Etat unitaire et souverain à un Etat régional et territorial s’appuie sur les résultats d’un long processus de réforme à la fois administratif et financier¹. Le nouveau fédéralisme régional à la française fait des 13 régions de 2015 de véritables circonscriptions administratives d’Etat.

Il fait également du préfet de région un véritable 1^er ministre « bis » à la tête d’un treizième de la France. Quant aux administrations déconcentrées de l’Etat, elles s’articulent autour de directions régionales dont les activités seront adaptées au profil économique, environnemental et social de chacune des régions et de leurs territoires.    

La région devient en effet l’échelon territorial de référence d’une nouvelle organisation administrative de l’Etat. Selon le profil maritime ou non de la région, six directions régionales sont placées à la tête des préfets de régions : la  Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), la Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), la Direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), la Direction régionale et départementale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), la Direction régionale des affaires culturelles (DRAC) et la Direction interrégionale de la mer (DIRM).

A ces services viennent s'ajouter d’autres directions qui ne sont pas directement placées sous l'autorité du préfet, mais qui travaillent en coordination avec la Préfecture de région et participent au Comité de l’administration régional. Il s’agit de la Direction régionale des finances publiques (DRFIP), le Rectorat et l'Agence régionale de santé (ARS).

En positionnant l’Etat souverain et régional sur des bases territoriales spécifiques et différenciées, la nouvelle stratégie de l’Etat est de bénéficier d’un positionnement au plus proche des territoires, de leurs besoins et de leurs spécificités. En un mot, l’Etat sera bien le même en sa souveraineté partout, mais différent et adapté partout aux particularités locales. Cette nouvelle forme de déconcentration donne à l’Etat les clés d’une souveraineté exercée de façon adaptée au plus proche de citoyens. 

Le caractère régional et territorial va ainsi permettre à l’Etat français, comme jamais dans son histoire, de bénéficier d’un nouveau cadre géographique d’application lui assurant une proximité totale avec tous les acteurs clés du territoire.

3. 3^ème avancée : les bases d’une nouvelle cartographie territoriale bipartite

La multiplicité des échelons administratifs français est une singularité en Europe.

Jusqu’à une période récente, la France comptait plus de collectivités locales que dans tous les autres Etats européens réunis.  La diversité des missions dévolues aux collectivités et le besoin grandissant de financements ont rapidement fait naître entre ces 5 strates territoriales des financements et des gestions croisés, source potentiel de déresponsabilisation et d’opacité pour le citoyen. 

Sur l’exemple des pays membres de l’Union dont les cartographies sont elles aussi soumises à de nombreuses réformes, il est rapidement apparu à l’Etat français le besoin de substituer aux 5 échelons territoriaux classiques, 2 échelons permettant à la fois une assise efficace aux politiques régionales européennes et une organisation territoriale administrative compatible avec la nouvelle forme régionale et territoriale de l’Etat, tout en privilégiant la proximité.

La période qui s’étend de 2010 à 2020 a ainsi permis de planter les bases d’une cartographie à deux échelons : les 13 grandes régions d’une part et les intercommunalités à fiscalité propre d’autre part. Sans que les départements et les communes soient appelées à disparaitre, les nombreux textes législatifs qui jalonnent cette période fixent les premiers jalons d’un cadre juridique, institutionnel et financier nouveau au sein duquel chacun des exécutifs départementaux et surtout communaux se verra confier des missions spécifiques et complémentaires à celles exercées par les régions et les intercommunalités.  Cette nouvelle forme d’actions ne signifie pas nécessairement dessaisissement de ces collectivités mais laissent entrevoir de nouveaux modes d’action que les prochaines lois sur l’expérimentation et « 4D » se proposent d’encadrer.

4. 4^ème avancée : Un objectif ancien de réduction du nombre de collectivités aujourd’hui atteint

Dès 1789 et jusqu’à une période récente, la diversité territoriale héritée de l’ancien régime a été considérée comme incompatible avec le caractère unitaire de l’Etat. La volonté de simplifier la cartographie territoriale est restée bien présente chez le législateur, lequel s’est ingénié depuis 1789 mais sans y parvenir vraiment, à réduire le nombre de collectivités et parmi elles les communes². 

Le premier projet de simplification de la cartographie de l’ancien régime est contenu dans le fameux rapport présenté le 29 septembre 1789 par l’un des plus actifs de l’assemblée constituante : le député Jacques-Guillaume Thouret. Le projet fixait à 90 le nombre de départements à l’intérieur desquels devaient être créées 720 communes en remplacement des quelque 55 000 paroisses de l’Ancien régime. Chaque commune était ensuite divisée en 9 cantons. Face à ces bouleversements, les députés préféreront finalement la mise en place de 44 000 communes dotées chacune d’une municipalité. Si la création de 44 000 communes au lieu de 720 a été considérée par certains comme le premier recul de l’Etat dans sa politique de simplification de la carte territoriale, elle illustre surtout la difficulté persistante , ce qui en fait un pays d’exception en Europe.

C’est sans aucun doute la loi sur les fusions et regroupements de communes du 16 juillet 1971 qui sera la plus emblématique de cette lutte, sans succès, contre l’émiettement territorial. Avant le vote de la loi, l’objectif du Ministère de l’intérieur, Raymond MARCELLIN, était de parvenir à plus de 10 000 fusions. De 1971 à 2010, seules 1 343 communes ont fusionné, créant en tout 943 nouvelles entités. Les deux types de fusion proposés par la loi du 16 juillet 1971 qui sont les fusions dites « simple » et les fusions dite « association » n’ont donc pas atteint les objectifs escomptés.

Ce nouvel échec rencontré par l’Etat a été tel, que ce dernier s’est interrogé sur la méthode à employer auprès des exécutifs pour les inciter, enfin, à se regrouper.

L’étude de la très riche chronologie législative qui nous sépare de 1789 permet de constater sans difficulté qu’il ne s’est pas passé en effet 5 années sans que l’Etat, par la menace ou la sanction ne cherche à simplifier cette cartographie héritée de l’Ancien régime. Ainsi, après de très nombreuses incitations au regroupement restées infructueuses, mélangeant la force et la menace, la question a été de savoir à cette époque s’il ne valait pas mieux recourir à une nouvelle pédagogie assise plus sur la récompense que la sanction.  L’usage de la carotte ne valait elle pas mieux que celui du bâton ?

Parce que l’on ne se persuade bien que par les arguments que l’on a trouvés soi-même, l’Etat accepte ainsi le déploiement d’une nouvelle pédagogie qu’il n’avait jamais utilisée jusqu’alors.

Le principe d’égalité des collectivités devant la loi, la complexification exponentielle de l’environnement juridique et financier des collectivités mais aussi le transfert sans cesse croissant de compétences comme composante phare des premiers temps de l’Acte I de la décentralisation,  ont amené les communes notamment les plus petites et les plus nombreuses à s’interroger sur leur capacité à faire face à leurs nouvelles missions et à pouvoir mettre en œuvre à leur échelon, les politiques publiques confiées par l’Etat.  

Si les collectivités les plus importantes en nombre d’habitants, dotées par ailleurs de moyens humains et financiers solides n’avaient pas attendues la décentralisation pour développer leurs compétences, il n’en a pas été de même pour les plus petites collectivités aux moyens plus modestes. 

La simplification de la cartographie nationale par une réduction du nombre de ses composantes devait ainsi s’appuyer sur la conviction des plus petites collectivités de leur incapacité à s’adapter juridiquement et financièrement à ce nouvel environnement.   

5. 5^ème domaine : Des réformes qui permettent l’adaptation de l’organisation administrative de l’Etat à un nouvel impératif organisationnel européen : le fédéralisme régional.

Le rapport de la Commission de l’environnement du Parlement européen de 2007 sur la régionalisation en Europe comporte toutes les informations nécessaires à la parfaite compréhension des réformes qui se sont succédé depuis plus de 10 ans en France, touchant de plein fouet la cartographie nationale^3[4].

Une substitution des régions aux Etats membres par le Parlement européen est un des objectifs premiers de l’Europe. Les textes originels sont muets quant à la place des collectivités territoriales dans la stratégie européenne. Le préambule du Traité CEE de 1957 précise seulement que, parmi les objectifs que s'engagent à atteindre les Etats membres de la future Communauté européenne, figure celui de renforcer l'unité de leurs économies et d'en assurer le développement harmonieux en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées.

Conjointement aux avancées financières et budgétaires de l’Union qui se sont traduites notamment pour chacun des Etats membres par de nouvelles obligations en termes d’équilibre financier, l’Europe s’est également engagée directement ou indirectement dans de nombreuses réformes institutionnelles obligeant certains membres, tels que la France, à repenser son organisation territoriale jusqu’à sa forme juridique même. Compte tenu en effet du développement de plus en plus rapide du fédéralisme régional européen, le cadre économique, budgétaire, financier et institutionnel très évolutif de l’Union, couvrant des espaces de plus en plus grands selon des objectifs de cohésion de plus en plus stratégiques, impose aux Etats bénéficiant d’un certain « leadership » en Europe des adaptations toujours plus délicates à mettre en œuvre.  Il en est ainsi surtout des Etats tels que la France dont la forme unitaire et souveraine est diamétralement opposée aux principes d’organisation fédérale et régionale du pouvoir en place.

La mondialisation des échanges, l’instantanéité de transmission des informations, le développement exacerbé de la concurrence, ne permettant plus la séparation classique de la sphère publique et privée des affaires, et la raréfaction des ressources publiques liées à la volatilité des marchés imposent aujourd’hui à certains Etats des réformes internes et externes historiques heurtant de plein fouet tous les acteurs nationaux et locaux dans une culture organisationnelle verticale restée inchangée depuis plus de deux siècles. 

C’est dans ce cadre que l’Etat français a dû engager une modification en profondeur de sa forme juridique. A sa forme unitaire et souveraine s’est substituée peu à peu une forme régionale et territoriale mais toujours souveraine. Ces transformations ont nécessairement impacté les relations de l’Etat français avec les collectivités locales. L’Acte III de la décentralisation a ainsi fait entrer ces mêmes collectivités dans une nouvelle ère à l’origine d’une nouvelle cartographie bipartite du territoire.

Les différents actes de décentralisation qui ont jalonné ces 40 années de réformes incessantes sur les deux terrains administratif et financier ont été le cadre d’une multitude de textes de lois.

A l’aune de la mise en place d’un prochain Acte IV de la décentralisation dont la future loi « 4D » et la prochaine loi organique sur l’expérimentation pourraient en être le socle, il est important de constater à quel point la régionalisation des politiques publiques en France s’imprègne du mouvement fédéral régionale européen.

6. 6^ème avancée : Des réformes imposant une nouvelle culture et un nouveau vocabulaire en matière de gestion de projet

Sur fond de fédéralisme régional européen et de lutte contre les inégalités de richesse entre régions par l’intermédiaire des instruments financiers européens, le fédéralisme régional à la française a pour conséquences non seulement la substitution des frontières des nouveaux territoires à celles des anciennes collectivités locales, mais aussi la maitrise obligée d’un vocabulaire rénové et adapté aux nouveaux outils de gestion et d’évaluation des politiques territoriales financées par l’Union.

La culture de performance, d’objectifs et de résultats introduite par la LOLF du 1^er août 2001, adossée à la nouvelle culture d’aménagement du territoire issue des instruments financiers européens, imposent en effet des pratiques, des outils et une terminologie étrangère en tous points à ceux auxquels l’Etat unitaire et les collectivités qui lui sont rattachées sont habitués.

La stratégie financière issue du plan « Europe 2020 » notamment accentue encore cette fracture culturelle entre l’Europe et la France.

Ce sont bien deux cultures organisationnelles différentes qui s’opposent. Dans la mesure où le développement du mouvement régionaliste sous toutes ses formes reste une priorité pour l’Europe et que la bonne gouvernance régionalisée doit imprégner toutes les évolutions législatives à venir, l’État français se trouve dans l’obligation d’adapter au plus vite non seulement ses outils mais aussi sa propre culture au fait régional.

La nouvelle territorialisation des politiques publiques issues des loi « RCT » de 2010, « MAPTAM » de 2014 et « NOTRe » de 2015 imposent désormais des adaptations sémantiques urgentes. A titre d’exemple, lorsque « Europe 2020 » évoque la notion de « territoires pertinents » comme cadre d’action, la France répond par « collectivités locales ».

De la même façon, lorsque le financement européen de politiques régionales se trouve rattaché aux notions clés de « gouvernance », de « chef de projet », d’« évaluation intermédiaire des politiques publiques », de « transversalité » ou d’« instrument territorial intégré », la culture très verticale, centralisée et tubulaire de gestion de projet issue de la forme unitaire et indivisible  de l’Etat français amène les acteurs à répondre respectivement « action de gouverner », « exécutif », « bilan dans le compte administratif après l’exercice budgétaire », « blocs de compétences et spécialité » ou « affaires locales ».

De façon plus emblématique, lorsqu’il est question d’évaluations régulières des avancées de projets et de confrontation permanente des résultats aux objectifs initiaux, le droit budgétaires français répond « annualité budgétaire ».   

*

*             *

La période 2010-2020 est donc remarquable eu égard aux nouvelles relations qui s’établissent entre l’Etat et les collectivités ou entre les collectivités elles-mêmes.

Sur la base de la révision de la Constitution du 28 mars 2003, dont les effets se feront sentir surtout dans le cadre des deux projets de loi à venir : le projet de loi « 4D » et le projet de loi organique sur l’expérimentation, l’antique verticalité des rapports entre l’Etat et les collectivités laisse place à la transversalité.

La nouvelle territorialisation des politiques publiques promeut de nouvelles transversalités et de nouveaux types de mutualisations ainsi que l’émergence d’outils locaux administratifs et financiers spécifiques dérogatoires à la loi et aux règlements, et dont la mise en place est encouragée par le pouvoir central.

1. ^ C’est la loi organique relative aux finances publiques (LOLF) du 1er août 2001 qui enclenche ce vaste plan de réforme, laquelle passera ensuite par la révision générale des politiques publiques (RGPP) mise en place en 2007 puis le « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG).
2. ^ 35 885 en 2016, 35 416 en 2017, 35 357 en 2018, 34 970 en 2019 et 34 968 2020. 
3. ^ Parlement Européen,  Document n° 11373, 14 septembre 2007, La régionalisation en Europe, Rapport de la Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales, Rapporteur: Luís Maria de PUIG, Espagne, Groupe socialiste.