• 1. L’environnement général de la DGF dans la loi de finances pour 2019 et le coût induit de la solidarité verticale croissante
• 2. La loi de finances pour 2019 et la DGF des communes
  • 2.1. Une garantie pour les communes rurales les plus pauvres en cas de perte de la DSR « cible »
  • 2.2. Mesures concernant la DGF des communes nouvelles
  • 2.3. Un nouveau dispositif équitable pour les communes membres de la Métropole du Grand Paris.
  • 2.4. Un « coup de pouce » pour les plus petites collectivités comptant sur leur territoire de nombreuses résidences secondaires
• 3. La loi de finances pour 2019 et la « Dotation intercommunalité »
  • 3.1. La fusion des 4 enveloppes de DGF en une seule
  • 3.2. Deux abondements supplémentaires pour la dotation intercommunale
  • 3.3. Un nouveau critère d’éligibilité à la dotation spontanée : le « revenu par habitant »
• 4. En marge de la DGF : deux modifications importantes du calcul du CIF ayant des incidences sur le montant de la dotation intercommunalité.
  • 4.1. Une nouvelle recette prise en compte au numérateur du CIF : la redevance assainissement
  • 4.2. La parade de l’Etat contre la chasse à la dotation de péréquation : le plafonnement du CIF à 0,6

1. L’environnement général de la DGF dans la loi de finances pour 2019 et le coût induit de la solidarité verticale croissante

Le montant total de DGF est fixé en 2019 à un montant légèrement inférieur à celui de 2018 Son montant est de 26,9 Milliards d’euros en 2019, en baisse de 12 millions d’euros. Cette stabilisation du montant de la DGF qui reste globale, toutes collectivités confondues, cache des évolutions plus importantes pour les dotations individuelles. Cette diminution résulte essentiellement de la fin de la participation des collectivités au redressement des finances publiques par le biais d’une diminution de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d’intercommunalité pour les ECI à fiscalité propre.

Cette légère diminution s’explique en partie par de la volonté de quelques départements de rétrocéder à l’Etat des compétences sanitaires. En contrepartie, l’Etat a diminué de 6 millions d’euros le montant de DGF de ces collectivités. Par ailleurs, la création d’une nouvelle dotation « Natura 2000 » a occasionné une baisse de 5 millions d’euros supplémentaires de la DGF du bloc communal. Cette nouvelle dotation a ainsi été créée à coût constant. Le fonds d’aide au relogement d’urgence a été abondé de 1 million d’euros.  

En 2019, le bloc communal bénéficiera de 18,3 Milliards d’euros de DGF et les départements se verront verser 8,6 Milliards d’euros. Quant aux régions, leur DGF a été supprimée en 2018 et a été remplacée par une fraction de recettes de TVA.

La dotation de péréquation a par ailleurs fait l’objet d’un abondement concernant les dotations de péréquation à destination des communes rurales et urbaines les plus pauvres. Ce sont 180 millions d’euros de plus qui seront redistribués en 2019 à ces communes ruraes et urbaines pauvres.  

Cette augmentation de 90 millions chacune est bien inférieure à ce que les lois de finances pour 2015 , 2016 et 2017 avaient prévu. Entre 2015 et 2017,  la DSU a été augmentée de 180 Millions d’euros par an. Quant à la DSR, elle a augmenté de 119 Millions d’euros en 2015 et 2016 et de 180 Millions d’euros en 2017.

 En 2018, ce sont 90 Millions d’euros qui ont été ajouté aux crédits de la DSR et 110 Millions d’euros pour la DSU.

Ce choix de solidarité financière à l’égard des communes les plus en difficultés n’est pas sans conséquence pour toutes les collectivités.

Afin de ne pas aggraver le déficit, cet abondement est effectué à coût constant. Autrement dit la pratique des vases communiquants permet à l’Etat de soutenir les communes les plus pauvres sans que cette décision ne lui coûte à travers eux outils : les « variables d’ajustement » et les « écrêtements internes » à la DGF

Il est communément admis qu’il s’agit à travers la DSU et la DSR de développer la solidarité verticale. In fine, il s’agirait plutôt d’une solidarité horizontale dans la mesure où les 180 Millions d’euros de progression de la DSU et de la DSR en 2019 seront entièrement financés par les écrêtements appliqués sur la DGF des communes et des EPCI.

La solidarité horizontale sera donc plus ciblée que durant les années précédentes au cours desquelles la hausse de la péréquation a été financée pour moitié par une diminution de certaines autres dotations appelées « variables d’ajustement » et pour l’autre moitié, par écrêtement de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements.

Ce seront les communes dont le potentiel fiscal est le plus important qui verront leur dotation forfaitaire écrêtée. Quant aux EPCI, ils verront leur dotation de compensation diminuée.

Cette solidarité plus ciblée aura pour effet de diminuer encore plus le montant des dotations individuelles pour les communes et les EPCI concernés ?

La stabilité globale du montant de la DGF en 2019 cache bien des situations particulières.

2. La loi de finances pour 2019 et la DGF des communes

2.1. Une garantie pour les communes rurales les plus pauvres en cas de perte de la DSR « cible »

La loi de finances pour 2011 a permis la création d’une nouvelle dotation destinée aux communes rurales les plus pauvres appelés « DSR cible ». Cette nouvelle composante de la DGF appelée « fraction cible » est destinée aux 10 000 communes de moins de 10 000 habitants les plus défavorisées parmi celles qui sont éligibles à au moins l’une des deux premières fractions de la DSR.  

L’évolution des budgets peut être à l’origine de l’inéligibilité d’une commune au titre de la « DSR – cible ». En 2018, 1 586 communes contre 731 en 2017 et 719 en 2016 ont ainsi perdu le bénéfice de la fraction « cible » de la DSR. Cette perte est évaluée à 29,5 millions d’euros pour l’ensemble de ces années. 

Selon la DGCL, se seront 700 et 800 communes qui sortiront du dispositif en 2019.

Afin d’éviter ces pertes de recettes à l’origine de sérieuses fragilisations budgétaires, la loi de finances pour 2019 a prévu un nouveau dispositif de « sortie en sifflet » pour les communes cessant de remplir les conditions pour bénéficier de la troisième fraction « cible » sur le modèle du dispositif existant pour la première fraction (« bourg-centre »).

Cette nouvelle disposition permet aux communes lors de l’année de leur sortie de percevoir, à titre de garantie non renouvelable, 50 % de la dotation qu’elles percevaient l’année précédente.  Ce dispositif d’un montant de plus de 6 millions d’euros est financé par le biais d’une diminution à due concurrence des crédits répartis par le comité des finances locales à la DSR.

2.2. Mesures concernant la DGF des communes nouvelles

Le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre et la création des communes nouvelles constituent les deux outils principaux de redéfinition de la cartographie de proximité. Les lois du 16 décembre 2010 dite « RCT » et la loi du 16 mars 2015 pour des communes plus fortes et plus vivantes  ont fait de la commune nouvelle l’échelon territorial d’avenir. Parmi les outils d’accompagnement à la création des communes nouvelles, les dispositions financières et fiscales d’incitation sont celles qui ont été les plus nombreuses.

Parlementaires et élus locaux s’étaient engagés dès 2013 pour que les communes nouvelles puissent bénéficier de mesures avantageuses et pérennes. C’est la notion de pacte de stabilité qui a été mise  en avant intégrant une garantie de stabilité du montant de la DGF pendant trois ans pour les communes nouvelles regroupant plus de 10 000 habitants et intégrant également les trois dotations de péréquation.

Quant à la participation des communes nouvelles au redressement des finances publiques, il est proposé d’étendre l’exonération de la baisse des dotations de l’Etat votée dans la loi de finances pour 2014 dès la première année et pour trois ans. Il était également attendu qu’une bonification de 5 % de DGF pendant 3 ans serait accordée aux communes nouvelles dont la population regroupée est comprise entre 1 000 et 10 000 habitants. Enfin, lorsque la commune nouvelle se substituait à un EPCI, sans condition de population, il était prévu une garantie d’attribution de l’intégralité de la DGF des EPCI à fiscalité propre et des communes préexistants pendant trois ans.

La loi de finances pour 2019 a prorogé tout ce dispositif avec quelques aménagements. Le pacte de stabilité de la DGF ainsi que la bonification de 5% ont été prolongés pour les communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021.

Afin d’élargir le nombre de bénéficiaires du pacte, le seuil d’éligibilité des communes nouvelles qui regroupent l’ensemble des communes membres d’un même EPCI appelées « communes-communauté » a été étendu. Le seuil passe de 15 000 à 150 000 habitants.

Le renouvellement des équipes municipales en mars 2020 amène à s’interroger sur le bien- fondé d’une telle disposition.  Dans la mesure où le droit empêche la modification des circonscriptions électorales une année avant un scrutin, la création d’une commune nouvelle en 2019 est donc impossible. Néanmoins, la loi de finances pour 2019 prévoit que des communes nouvelles pourront être créées jusqu’au 1er mars 2019 ainsi qu’au lendemain des élections municipales de mars 2020.

2.3. Un nouveau dispositif équitable pour les communes membres de la Métropole du Grand Paris.

En tant qu’EPCI à fiscalité propre, la Métropole du Grand Paris (MGP) bénéficie de recettes qui lui sont propres en provenance soit des dotations de l’Etat soit de la fiscalité économique et de la fiscalité « ménages ». Il n’en est pas de même cependant des établissements publics territoriaux (EPT) qui composent son territoire. Le schéma global de financement à trois acteurs repose sur deux instruments majeurs : une attribution de compensation (AC) métropolitaine que verse la Métropole à ses communes membres et une contribution des communes au fonds de compensation des charges transférées (FCCT) reversée ensuite à l’EPT d’appartenance.

Les EPT ne disposent donc pas de levier fiscal.

Ce sont les communes membres qui perçoivent les recettes  fiscales directes  pour les reverser ensuite aux EPT par le biais du FCCT. Au moment de la création de la MGP, les communes membres des futurs EPT ont donc perçu pour le compte de ces mêmes EPT des recettes fiscales qui viennent en addition de celles inscrites dans la catégorie des « recettes réelles de fonctionnement ».  

Le ratio « recettes réelles de fonctionnement » (RRF) n’est pas neutre pour les communes membres. Il s’agit d’un ratio qui intervient dans le calcul du montant de l’écrêtement appliqué à la dotation forfaitaire de leur DGF.

Cette diminution de montant de DGF forfaitaire permet de financer la progression de la péréquation et des emplois internes de la DGF .

Ainsi, la dotation forfaitaire des communes, dont le potentiel fiscal par habitant au titre de l’année précédente est supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal par habitant constaté pour l’ensemble des communes, est écrêtée en proportion de leur population et de l’écart relatif entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant. Il est prévu que le montant de l’écrêtement ne  peut dépasser 1% des « Recettes Réelles de Fonctionnement » telles que constatées dans les comptes de gestion afférents à l’année 2017 de la commune.

Afin que les communes ne soient pas trop pénalisées au titre de recettes dont elles ne bénéficient pas, à  partir de 2019, les recettes réelles de fonctionnement des communes de la Métropole du Grand Paris sont minorées des attributions reversées par les communes aux établissements publics territoriaux par le biais du fonds de compensation des charges territoriales (FCCT).

2.4. Un « coup de pouce » pour les plus petites collectivités comptant sur leur territoire de nombreuses résidences secondaires

La « part principale », appelée également dotation population de la dotation forfaitaire des communes, voit son montant proportionné au nombre d’habitants de la commune. Cette dotation tient compte de ce que l’on appelle les charges de centralité.

La population  prise en compte est celle qui résulte du recensement, majorée chaque année des accroissements de population dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Par ailleurs, cette population est multipliée par un coefficient dont la valeur varie de 1 à 2 en fonction de la population.

Cette population est la population totale majorée, sauf disposition particulière, d'un habitant par résidence secondaire et d'un habitant par place de caravane située sur une aire d'accueil des gens du voyage.

Une étude de la direction générale des collectivités locales publiée en janvier 2017 montre en effet que les communes de moins de 100 habitants affichent un niveau de dépenses réelles de fonctionnement de 913 euros par habitant quand les communes de plus de 100 000 habitants assument, en moyenne, 1 709 euros de dépenses réelles de fonctionnement par habitant.

Le montant de la dotation population est figé depuis 2011. Il peut varier de 64,46 € par habitant  communes de moins de 500 habitants à 128,93 € pour celles de plus de 200 000 habitants.  

La loi de finances pour 2019 prévoit également une majoration de la « population DGF » de 0,5 habitant par résidence secondaire. Seules les communes réunissant les trois critères suivants peuvent en bénéficier :

• avoir une « population DGF » 2019 inférieure à 3500 habitants ;
• détenir un habitat composé à au moins 30% de résidences secondaires ;  
• enregistrer un potentiel fiscal par habitant inférieur au potentiel fiscal par habitant moyen de sa strate démographique. Il s’agit du potentiel fiscal calculé l’année précédente.

3. La loi de finances pour 2019 et la « Dotation intercommunalité »

La DGF intercommunalité est la deuxième composante de la DGF intercommunale. Elle a été créée par la loi du 12 juillet 1999 dite « Chevènement » relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Cette  dotation intercommunalité a été greffée à une première enveloppe dédiée aux EPCI à fiscalité propre appelée « DGF intercommunale » créée dès 1979.

3.1. La fusion des 4 enveloppes de DGF en une seule

La « DGF intercommunale » comprenant depuis 1999 la DGF intercommunalité n’a pas toujours bénéficié d’une existence propre. Elle était une composante de la deuxième enveloppe de la dotation globale de fonctionnement des communes appelée « Dotation aménagement ». Cette dotation aménagement était également composée de la dotation de solidarité rurale et urbaine.

Les objectifs propres de la nouvelle DGF intercommunale ont été tels que le législateur a souhaité rapidement individualiser la dotation spécifique aux EPCI en faisant sortir de la DGF aménagement la DGF intercommunale. Désormais, la nouvelle DGF intercommunale complétée par une dotation « intercommunalité » a pour objectif d'inciter à l'intégration intercommunale en encourageant financièrement les ECI à fiscalité propre à récupérer toujours plus de compétences exercées par les communes.

Si les EPCI à fiscalité propre voient les compétences transférées financéer directement par les ressources fiscales des communes en addition ou en substitution, l’Etat a souhaité rendre éligibles les EPCI les plus intégrés à une nouvelle dotation d’encouragement.

Jusqu’en 2018, la dotation d'intercommunalité était composée de 4 enveloppes, destinées à 4 formes juridiques d’EPCI à fiscalité propre : les communautés urbaines et les métropoles, les communautés d'agglomération, les communautés de communes à fiscalité professionnelle unique et les communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Après plusieurs années de fonctionnement, il est apparu que les montants de dotation par habitant étaient différents selon la catégorie juridique d'EPCI à fiscalité propre. Les EPCI les plus intégrés avaient droit à une dotation mécaniquement plus élevée. La complexité des dispositifs et les différences de montants par habitant entre les catégories juridiques d'EPCI à fiscalité propre sont de moins en moins compréhensibles.

Par ailleurs, les différences d’intégration qui donnaient lieu à des traitements différents ne se justifient plus en raison des similitudes de coefficients d'intégration fiscale des communautés d'agglomération et des communautés de communes à fiscalité professionnelle unique ou de certaines communautés de communes à fiscalité additionnelle.  Enfin, au regard des charges inscrites dans les budgets des EPCI, les différences entre les EPCI urbanisés et les EPCI ruraux ne sont plus aussi évidentes qu’il y a une dizaine d’années.

Aussi, la répartition de la DGF intercommunale en 4 enveloppes ne se justifiait plus aujourd’hui et a donné lieu à certaines modifications dans la loi de finances pour 2019. 

La dotation est désormais répartie dans une enveloppe commune, et non dans quatre enveloppes séparées. L’écart des attributions en fonction de la catégorie juridique à laquelle appartient l’EPCI est donc supprimé. 

L’une des conséquences immédiates de cette réforme a été la suppression de la DGF bonifiée spécifique aux communautés de communes qui s’étaient efforcées d’exercer de plus en plus de compétences référencées sur une liste exhaustive. 

3.2. Deux abondements supplémentaires pour la dotation intercommunale

Il a été par ailleurs prévu une réalimentation de la dotation intercommunale des EPCI qui enregistraient une dotation nulle ou inférieure à 5€ par habitant et dont le potentiel fiscal par habitant n’est pas supérieur au double du potentiel fiscal moyen par habitant des EPCI de la même catégorie.

Il a été précisé lors de la discussion de la loi de finances qu’en raison des règles de liaison des attributions d’une année sur l’autre, ces groupements n’auraient pas été en mesure de bénéficier de la réforme, ou seulement de manière marginale. 

A ce premier abondement il a été également prévu un versement de 30 millions d’euros  minimum qui permettrait chaque année une progression pérenne de la dotation intercommunale. La variation des attributions est limitée à 10% à la hausse et 5% à la baisse d’une année sur l’autre, une fourchette étroite permettant d’éviter que la réforme de l’architecture de la DI ne suscite des effets redistributifs trop rapides.

3.3. Un nouveau critère d’éligibilité à la dotation spontanée : le « revenu par habitant »

La dotation de péréquation qui compose la dotation spontanée de la dotation intercommunalité a vu ses critères d’éligibilité complétés par la loi de finances pour 2019. 

La dotation de péréquation était classiquement répartie en fonction de la population des communes que l'établissement regroupait au 1er janvier de l'année de répartition, pondérée par le coefficient d'intégration fiscale de l'établissement, multiplié par la somme des trois critères : le potentiel fiscal, le coefficient d’intégration fiscale et la « population DGF ».

La loi de finances pour 2019 a ajouté à ces trois critères de richesses un critère de « charge » : le « revenu par habitant ».

Désormais la dotation de péréquation dépend :

• du rapport entre le potentiel fiscal par habitant moyen des établissements appartenant à la même catégorie et le potentiel fiscal par habitant de l'établissement ;
• du rapport entre le revenu par habitant moyen des établissements et le revenu par habitant de l'établissement. La population prise en compte est la population totale.

4. En marge de la DGF : deux modifications importantes du calcul du CIF ayant des incidences sur le montant de la dotation intercommunalité.

4.1. Une nouvelle recette prise en compte au numérateur du CIF : la redevance assainissement

Le CIF occupe un rôle essentiel dans les relations financières entre l’Etat et les EPCI à fiscalité propre.

Il a pour objet de mesurer le degré de substitution des EPCI à fiscalité propre sur les communes membres. En mesurant le volume de recettes fiscales de l’EPCI par rapport à celui des communes membres, il mesure indirectement le volume des compétences exercées par un EPCI.

Ce ratio est donc égal au rapport entre les produits fiscaux directement perçus par le groupement et la totalité des recettes fiscales perçues par lui-même, les communes membres et, le cas échéant, les syndicats intercommunaux présents sur son territoire.

Depuis 2010, les ressources prises en compte pour le calcul du coefficient d’intégration fiscale sont : la taxe d’habitation (TH), la taxe sur le foncier bâti (FB), la taxe sur le foncier non bâti (FNB), la taxe additionnelle à la taxe sur le foncier non bâti (TAFNB), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la cotisation foncière des entreprises (CFE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), la taxe ou la redevance d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM ou REOM), la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit des communes et établissements publics de coopération intercommunale (DCRTP), la dotation de compensation n-1, ainsi que le fonds national de garantie individuelle des ressources communales et intercommunales (FNGIR).

Ayant encouragé en 2015 le transfert des compétences « eau et assainissement », la loi de finances pour 2019 a souhaité accompagner financièrement cette incitation en permettant aux EPCI qui avaient récupéré la compétence d’enregistrer un CIF plus important.  

Le montant perçu au titre de la redevance d’assainissement entre désormais dans les recettes du groupement pour le calcul du CIF des CA, CU et métropoles.

4.2. La parade de l’Etat contre la chasse à la dotation de péréquation : le plafonnement du CIF à 0,6

Le CIF qui détermine en grande partie le montant de la Dotation intercommunalité est recalculé tous les ans.

Pour chacune des catégories juridiques d’EPCI, l’Etat récompense tous les ans un EPCI dont le CIF se rapproche du chiffre très symbolique de « 1 ». Compte tenu de son mode de calcul, un CIF dont la valeur se rapprocherait de « 1 » signifierait que les recettes des communes diminuent par rapport aux recettes du groupement.

Afin d’éviter la mise en œuvre de stratégies financières des EPCI à travers d’éventuels « pactes financier et fiscal » ou encore le « contrat de solidarité » entre l’EPCI et les communes membres dot l’objectif serait d’optimiser le plus possible le CIF, la loi de finances a plafonné les CIF à 0,6.