1. Les recettes fiscales

La fiscalité locale procure des recettes très importantes aux collectivités locales. Ce constat a d’ailleurs été réalisé par le pouvoir constituant lui-même dans l’article 72-2 de la constitution du 4 octobre 1958 : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. »

La constitution de la 5^ème République précise, ensuite, au même article 72-2, que les collectivités locales « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ».

Enfin, dans un ultime alinéa, figure le principe selon lequel « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

Au-delà de ces principes constitutionnels, la fiscalité locale s’organise autour de deux acteurs principaux que sont l’Etat et ses services financiers (et notamment la Direction générale des Finances Publiques) et les collectivités locales à travers notamment leur assemblée délibérante.

Ainsi, l’Etat assure l’établissement des rôles des impôts locaux et le recouvrement de ces mêmes impôts, prend à sa charge les dégrèvements en allouant aux collectivités concernées des compensations et assure une péréquation financière afin de corriger les inégalités de richesse entre collectivités locales.

Pour leur part, les collectivités territoriales et leurs groupements (EPCI à fiscalité propre) votent les taux d’imposition, décident des abattements et exonérations dont peuvent bénéficier les contribuables (dans la limite du cadre législatif).

Ainsi, les recettes fiscales représentent de loin la première source de produits (en montant) pour les collectivités locales. Il existe, encore aujourd’hui et jusqu’à la disparition prochaine de la taxe d’habitation, quatre principaux impôts locaux. Il s’agit, dans l’ordre d’importance de leur volume financier, de :

• la taxe foncière sur le bâti (TFB) ;
• la contribution économique territoriale (CET) qui se décompose en cotisation foncière des entreprises (CFE) et en cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;
• la taxe d’habitation (TH) ;
• la taxe foncière sur le non bâti (TFNB).

La TH, le TFB et la TFNB sont des impôts perçus sur les individus (on parle d’impôts sur les ménages) qui, soit occupent un logement (en tant que locataire ou propriétaire) pour la TH, soit sont propriétaires de leur logement pour la TFB, soit encore sont propriétaires de terres agricoles ou forestières pour la TFNB.

La CET est, pour sa part, uniquement collectée auprès des entreprises qui résident sur le territoire de la collectivité concernée. L’effort contributif demandé aux entreprises dans le titre de cet impôt dépend notamment de la création de richesse engendrée par leurs propres activités (pour la CVAE) ou de la valeur locative des biens immobiliers qu’elles occupent dans le cadre de ces mêmes activités (pour la CFE).

La TH pourrait complétement disparaître dès 2022-2023, le législateur ayant décidé de « moderniser » la fiscalité locale, en simplifiant et en réduisant la pression fiscale exercée sur les contribuables locaux.

En 2019, ces quatre impôts locaux ont représenté plus de 89 milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités françaises, soit un peu plus de 60 % des recettes fiscales locales.

Ces 4 impôts sont calculés à partir d’un élément principal : la base imposable. La base imposable est définie par la loi et repose notamment sur la notion de valeur locative (VL). La VL est égale au loyer annuel théorique d’un immeuble loué aux conditions normales du marché. La VL du bien est pondérée en fonction de la superficie habitable, de l’état d’entretien du bien, de sa situation générale et particulière et des éléments de confort dont il dispose éventuellement.

Ensuite, tous les ans, chaque collectivité va voter le taux de ses 4 impôts locaux (sauf pour la CVAE). Lors de ce vote, des taux plafonds fixés par le législateur ne pourront toutefois pas être dépassés par l’assemblée délibérante de la collectivité. Enfin, les élus disposent jusqu’au 15 avril de l’année budgétaire concernée pour adopter ces mêmes taux.

Pour conclure, on constatera que, même si depuis plusieurs années l’autonomie fiscale des collectivités a tendance à diminuer sous l’effet de la suppression de certains impôts et taxes locales au profit de dotations compensatoires versées par l’Etat (dotations sur lesquelles les collectivités n’ont ni pouvoir de taux ni pouvoir de base), la fiscalité locale demeure une ressource indispensable à l’équilibre des budgets locaux.

Ainsi, en 2020, les recettes totales issues des impôts et taxes locales auront permis de couvrir plus de la moitié des dépenses des collectivités locales.

2. Les dotations et subventions

Contrairement aux recettes fiscales, les ressources que les collectivités vont tirer des dotations et subventions sont dites contraintes.

En effet, ces recettes ne peuvent pas évoluer selon la volonté des élus locaux puisqu’ils ne disposent pas de la possibilité d’en faire varier le montant comme c’est le cas avec les 4 impôts locaux pour lesquels les taux peuvent être ajustés par un simple vote (pouvoir de taux) en fonction des besoins de financement de la collectivité.

La principale dotation que perçoivent annuellement les collectivités locales s’appelle la dotation globale de fonctionnement (DGF). En 2019, son montant a atteint 27 milliards d’euros répartis entre les communes, les EPCI et les départements.

Le niveau de DGF auquel peut prétendre une collectivité dépend de nombreux facteurs complexes à appréhender. Toutefois, pour une part significative, le montant de la DGF dépendra de la superficie du territoire de la collectivité (exprimée en Km²) ainsi que de la population résidant sur ce même territoire.

Enfin, son montant n’est pas affecté à des dépenses particulières et peut ainsi venir prendre en charge n’importe quelle dépense de la section de fonctionnement.

Répartition de la DGF entre les différents niveaux de collectivité en 2020

A côté de la part forfaitaire de la DGF, il existe une part dite de péréquation qui permet de corriger les phénomènes de richesse et de pauvreté relevés entre les différentes collectivités.

Même si aujourd’hui sa proportion augmente au sein de la DGF, cette part péréquation ne représente approximativement que 20 % de la DGF, dont la fraction principale est donc constituée par la part forfaitaire.

A côté de cette DGF, il existe de nombreuses autres dotations qui seront versées aux collectivités pour leur permettre de prendre en charge des dépenses spécifiques.

Il s’agit, par exemple, de la dotation aux élus locaux (pour les plus petites communes qui doivent faire face aux frais de mandat des élus) ou encore la dotation globale de décentralisation qui permet de compenser certains transferts de compétences de l’Etat aux communes comme l’élaboration des documents d’urbanisme.

Enfin, à côté de ces dotations annuelles, les collectivités peuvent obtenir, de manière ponctuelle, de nombreuses autres subventions notamment d’investissement qui dépendront, cette fois-ci, des projets conjoncturels de la collectivité.

Ainsi, la réalisation de travaux de performance énergétiques pourra, par exemple, permettre d’obtenir des subventions en provenance de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou de la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL).

Ces subventions ne sont donc ni annuelles ni automatiques et dépendent de critères d’éligibilité fixés par l’Etat et contrôlés par les préfectures.

3. Les emprunts

Les emprunts constituent une recette particulière pour les collectivités locales dans la mesure où celles-ci n’ont le droit de s’endetter que pour investir et acquérir des équipements nouveaux. Il leur est donc interdit de souscrire des emprunts pour financer les dépenses inscrites à leur section de fonctionnement.

Evolution des éléments de la dette des collectivités locales depuis 2014 (indice 100 en 2014)

En 2019, les collectivités locales détenaient un encours de dette supérieur à 150 milliards d’euros. Un stock de dette qui a tendance à se stabiliser et qui reste, par ailleurs, à un montant nettement inférieur à la dette de l’Etat français qui, à la même époque, dépassait les 2 100 milliards d’euros.

Les collectivités peuvent emprunter librement auprès de n’importe quelle banque. L’assemblée délibérante peut déléguer, par délibération, à son exécutif la possibilité de souscrire des emprunts.

L’exécutif local ne pourra, toutefois, réaliser un emprunt que s’il est inscrit au budget de la collectivité. Enfin, cette délégation prend fin dès l’ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement de l’assemblée délibérante.

Les emprunts constituent une recette facile à mobiliser et peu couteuse aujourd’hui du fait de la baisse importante des taux d’intérêts. Toutefois, cette ressource doit être maniée avec précaution dans la mesure où le remboursement des emprunts se fait bien souvent sur de nombreuses années et peut ainsi altérer l’avenir de la collectivité, notamment si celle-ci a dépassé sa capacité de désendettement.

Enfin, on constatera que, contrairement aux marchés publics où les collectivités sont obligées de mettre en concurrence les différents fournisseurs, en matière de recours à l’emprunt, aucune obligation n’impose de consulter plusieurs banques afin d’obtenir le taux d’intérêt le plus bas.

4. Les recettes des services et du domaine

Ces recettes également regroupées sous l’intitulé « produits d’exploitation » sont la contrepartie d’un service ou d’un bien payé par l’usager du service public local. Il peut s’agir de produits très diverses en fonction des services proposés localement aux administrés par la collectivité. Exemple : restaurant scolaire, accueil préscolaire, piscine, centrés aérés, camping, etc.

En 2019, les recettes générées par ces différents services restaient faibles et ne dépassaient pas les 12 milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités locales.

L’assemblée délibérante de la collectivité peut librement fixer les tarifs de ses services à la condition de respecter certaines règles comme le principe d’équivalence entre le service rendu et le prélèvement exigé auprès de l’usager ou encore le principe d’égalité entre les usagers devant le service public qui interdit toute discrimination tarifaire sauf cas prévus par la loi.

La collectivité pourra ainsi, dans la limite du prix de revient, majorer les tarifs des usagers extérieurs à la collectivité ou encore fixer des tarifs en fonction des revenus des usagers (notamment pour les services ayant un but social).

A côté des recettes des services, on trouvera également les produits du domaine qui sont issus de la location, de la mise à disposition ou de l’occupation du patrimoine de la collectivité.

Le patrimoine concerné de la collectivité pourra relever du domaine public (emplacements sur les marchés, terrasses de cafés, etc.) ou du domaine privé de celle-ci (location de terrains ou de locaux n’abritant pas de services publics).

Ces mises à disposition à titre onéreux ne peuvent bien évidemment jamais aboutir à la vente du domaine public de la collectivité, lequel est dit inaliénable car nécessaire à la satisfaction de l’intérêt général.

5. La procédure d’encaissement des recettes de la collectivité

Pour encaisser des recettes, l’ordonnateur doit obligatoirement et quel que soit le type de recette, suivre trois étapes (similaires à celles de la dépense) : la constatation du fait générateur, la liquidation puis l’ordonnancement du titre.

Le fait générateur consistera à constater que la collectivité a bien une créance contre un tiers, souvent usager de la collectivité (par exemple, si une famille a inscrit son enfant au centre aéré communal, l’inscription vaut fait générateur).

La liquidation de l’ordre de recette consistera à contrôler le montant exact des sommes dues par le débiteur.

Enfin, l’ordonnancement du titre est, comme pour les mandats, l’ordre donné au comptable public de prendre en charge le titre afin de procéder à l’encaissement « physique » des sommes dues.