1. Les dépenses de fonctionnement

Au sein de la section de fonctionnement d’une collectivité, on peut isoler deux grandes catégories de dépense : les charges de personnel et les charges à caractère général.

1.2. Les dépenses de personnel

Parmi les dépenses de fonctionnement, ce sont ces charges de personnel (inscrites au chapitre globalisé 012 des instructions comptables) qui constituent le premier poste de dépenses des collectivités locales. Pour les collectivités relevant du bloc communal, les dépenses inhérentes à la masse salariale représentent ainsi à elles seules plus de la moitié des dépenses de fonctionnement.

Cette charge d’exploitation fait, par ailleurs, partie des dépenses dites obligatoires pour les collectivités, ce qui signifie que les assemblées délibérantes sont obligées de les intégrer dans leurs budgets annuels.

En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 52 % de la section de fonctionnement (contre 21 % pour les départements). Cette situation apparaît logique dans la mesure où les collectivités locales salarient aujourd’hui presque 2 millions d’agents publics.

C’est l’assemblée délibérante qui a seule le pouvoir de créer un poste au sein de la collectivité. Par contre, c’est l’exécutif de la collectivité qui assure le recrutement de l’agent par arrêté. Les collectivités territoriales ont obligation de joindre à leur budget et à leur compte administratif un tableau récapitulatif des personnels employés par la collectivité. Celui-ci recense tous les agents employés en les distinguant par filières et par cadres d’emploi.

Même si aujourd’hui les effectifs des collectivités se stabilisent, les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents continuent néanmoins d’augmenter de manière mécanique du fait de deux mécanismes principaux, qui sont le glissement vieillesse technicité (GVT) et les mesures de revalorisation statutaire.

Le GVT est le fait qu’un agent, par sa simple progression de carrière à l’ancienneté, va coûter de plus en plus cher à sa collectivité (notamment du fait des échelons indiciaires qu’il va franchir régulièrement). Le principe de promotion par les concours et examens professionnels (ou par l’avancement au choix) contribue également à alimenter ce phénomène d’augmentation « inflationniste » des crédits consacrés à la rémunération des personnels.

A effectif constant, on estime que le GVT entraîne, en moyenne, une augmentation de 1% à 2% par an de la masse salariale pour chaque collectivité locale.

Les mesures de revalorisation statutaire décidées par les différents Ministres de la fonction publique provoquent également une augmentation automatique des crédits de rémunération des collectivités locales puisque ces mesures s’imposent à elles aussi.

Ainsi, par exemple, lorsque le point d’indice a été revalorisé par décision de l’Etat de 1,2% entre 2016 et 2017, cette décision est venue impacter, à la hausse, le budget de toutes les collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’y soustraire (en effet, la valeur du point indice s’impose à tous les employeurs d’agents publics).

Evolution du point d’indice de la fonction publique entre 2006 et 2020

De la même façon, l’entrée en vigueur du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) à partir de 2016 a également provoqué une évolution à la hausse des charges de personnel. En effet, ce protocole, signé entre le Ministre de la fonction publique et les principales organisations syndicales, prévoit notamment des mesures d’amélioration de la carrière des agents locaux avec notamment l’introduction de nouveaux échelons de rémunération ainsi qu’une revalorisation indiciaire de certains échelons de début de carrière.

Ces deux phénomènes sont source de rigidités budgétaires pour les collectivités qui sont obligées d’anticiper une hausse régulière de leurs dépenses de masse salariale. La seule stratégie qui permettrait de lutter contre ces phénomènes consisterait, pour les collectivités, à envisager un fonctionnement non plus à effectif constant mais à effectif décroissant.

1.2. Les charges à caractère général

Les charges à caractère général correspondent à l’ensemble des dépenses qui, hors rémunération des personnels, permettent d’assurer le fonctionnement quotidien des services de la collectivité. On retrouve ces dépenses regroupées au sein du chapitre globalisé 011 des instructions comptables. Il va s’agir, par exemple, des achats de produits d’entretien, des dépenses d’énergie, d’eau ou encore de fournitures de bureau, etc.

A côté de ces charges à caractère général, on trouve d’autres catégories de dépense de fonctionnement comme, par exemple, les charges financières (regroupées au chapitre comptable 66) qui permettent de payer les annuités d’intérêt dues aux banques dans le cadre des éventuels emprunts souscrits par la collectivité ou encore les dotations aux provisions (regroupées au chapitre comptable 68) qui permettent de réaliser des opérations comptables spécifiques comme par exemple les amortissements.

Enfin, les collectivités ont la possibilité de réserver, au sein des dépenses de leur section de fonctionnement, une somme forfaitaire destinée à faire éventuellement face aux dépenses imprévues de l’année (crédits regroupés au chapitre globalisé 022 des instructions comptables). Ces sommes ne sont donc pas affectées à une dépense particulière puisqu’elles ont un caractère prévisionnel. Ces crédits pour dépenses imprévues ne peuvent, toutefois, pas dépasser 7,5% des dépenses réelles de la section de fonctionnement. On précisera, enfin, qu’il est également possible de prévoir des dépenses imprévues en section d’investissement, et ce, selon les mêmes conditions que pour la section de fonctionnement.

2. Les dépenses d’investissement

Comparaison faite avec les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement (que l’on appelle aussi dépenses d’équipement) pèsent pour une part beaucoup moins significative dans le budget des collectivités locales.

En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. C’est dire le poids important que représentent les charges grevant la section de fonctionnement.

Part des différentes catégories de dépense dans le budget des collectivités locales en 2019

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles ou immeubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité. À ce titre, une liste des biens devant être immobilisés a été publiée par une circulaire du 26 février 2002.

Pour les biens ne figurant pas dans cette liste on peut faire la différence entre une dépense d’investissement et de fonctionnement, en raisonnant à partir de la durée de vie du bien concerné ainsi qu’en fonction de sa valeur vénale exprimée en euros. Ainsi, une fourniture qui sera « consommée » ou « usée » au cours de l’exercice où elle aura été acquise par la collectivité ne pourra jamais être considérée comme une dépense d’investissement. En effet, ces dernières dépenses ont vocation à avoir un cycle de vie supérieur à 1 an. Sans cette condition de durée, ces achats ne peuvent pas entrer dans l’inventaire des biens durables de la collectivité.

On peut aussi distinguer une dépense d’investissement en se référant à sa valeur d’achat. Ainsi, en dessous d’un coût d’acquisition de 500 € (seuil préconisé par le Ministère de l’économie et des finances), il ne sera pas pertinent de faire entrer ce bien dans l’inventaire de la collectivité. En effet, la tenue et le suivi d’un inventaire physique et comptable est une tâche qui peut se révéler assez chronophage pour les services administratifs d’une collectivité.

Avec des dépenses d’investissement (hors remboursements de l’encours de la dette) avoisinant, tous les ans, les 50 milliards d’euros, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics français devant l’Etat lui-même.

3. Les dépenses d’ordre

A côté des dépenses de fonctionnement et d’investissement dites dépenses réelles, il existe une dernière catégorie de dépenses que l’on qualifiera d’ordre. Cette dernière catégorie concerne tout autant la section de fonctionnement que la section d’investissement de chaque collectivité.

Sans rentrer dans le détail, on rappellera que ces dépenses d’ordre ne sont, en fait, que des opérations d’écritures comptables qui ne vont pas constituer de réelles charges pour la collectivité dans la mesure où celle-ci ne va pas s’appauvrir comme lorsqu’elle acquière un véhicule ou paye un mandat de fournitures dans le cadre d’un marché public (on parle dans ce dernier cas de dépenses réelles). Ces dépenses d’ordre n’entraînent donc pas de flux financiers entre la collectivité et un partenaire extérieur comme une entreprise ou un prestataire de services par exemple (le compte au Trésor de la collectivité n’est pas débité).

Parmi les dépenses d’ordre, on pourra citer, par exemple, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement à la section d’investissement, que l’on appelle aussi capacité d’autofinancement (CAF). Les dépenses d’ordre sont donc des opérations très spécifiques, ponctuelles et qui relèvent essentiellement des techniques comptables et budgétaires utilisées par le comptable public et les services financiers de la collectivité.

Les opérations d’ordre existent également au niveau des recettes de la collectivité. On parle alors de recettes d’ordre. Celles-ci revêtent le même aspect technique que les dépenses d’ordre et donc n’entrent pas en considération dans le fonctionnement quotidien de la collectivité.