1. Le principe de l’annualité budgétaire

En vertu de ce principe, le budget de la collectivité ne peut s’exécuter que sur une période correspondant à l’année civile (soit du 1^er janvier de l’année N au 31 décembre de l’année N).

En cela, il y a une différence significative avec les règles de la comptabilité privée qui, si elles obligent les entreprises à également exécuter leur budget sur 365 jours, ne leur imposent par de respecter le principe de l’année civile. Le budget d’une entreprise privée peut donc commencer au 1^er août de l’année N pour se finir le 31 juillet de l’année N+1.

L’objectif du principe de l’annualité budgétaire sera essentiellement de permettre à l’assemblée délibérante de la collectivité de contrôler régulièrement l’ordonnateur (le Maire, le Président communautaire, le Président du conseil départemental, etc.). En effet, l’exécutif local devra, tous les ans, obtenir l’adoption de son budget par un vote de l’ensemble des élus locaux. L’adoption du budget est, en effet, une prérogative qui appartient aux seuls élus de la collectivité. Aucune délégation ne peut donc intervenir en faveur de l’ordonnateur.

La règle de l’annualité budgétaire souffre toutefois quelques exceptions au titre desquelles figurent principalement le principe de la journée complémentaire et le principe de l’antériorité budgétaire.

1.1. La journée complémentaire

Cette première exception ne concerne que les dépenses et les recettes de la section de fonctionnement. Par ailleurs, cette « journée » complémentaire dure en fait 1 mois puisque grâce à elle, il est possible de payer les dépenses et d’encaisser les recettes de fonctionnement de l’année N jusqu’au 31 janvier de l’année N+1.

Exemple : la facture d’un prestataire de la collectivité arrive le 15 janvier 2021 à l’hôtel de ville, pour une prestation qui a bien été réalisée le 26 décembre 2020. En vertu du principe de la journée complémentaire, cette facture pourra donc être payée le 15 janvier 2021 sur les crédits de l’exercice budgétaire 2020 pourtant clos, en principe, depuis le 31 décembre 2020. Ce rattachement à l’exercice antérieur est possible dans la mesure où le service fait a bien eu lieu antérieurement au 1^er janvier 2021 (dans notre exemple, la prestation a été exécutée le 26 décembre 2020).

1.2. L’antériorité budgétaire

Le vote du budget de la collectivité doit, en principe, intervenir avant le démarrage de l’exercice, c’est à dire avant le 1er janvier de l’année N. Ce principe de l’antériorité budgétaire est quasiment toujours respecté par les grandes collectivités (régions, départements, grandes villes) mais très rarement par les petites communes.

Cette situation s’explique par le fait que les petites collectivités n’ont pas toujours toutes les informations leur permettant d’élaborer leur budget. En janvier, elles ne connaissent toujours pas, par exemple, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) que doit leur verser l’Etat (ce montant n’étant, en effet, connu qu’en février ou en mars).

Ces différentes recettes octroyées par l’Etat sont très importantes pour les petites collectivités et peuvent facilement représenter les 2/3, voire les 3/4 des produits nécessaires à l’équilibre de leur budget. Aussi, la plupart des petites communes vont voter leur budget vers la fin mars de l’année N (ou même parfois au début du mois d’avril). Dans ces conditions, au 1^er janvier de l’année N, elles ne disposent toujours pas de budget pour le nouvel exercice.

En attendant l’adoption du budget en mars ou avril de l’année N+1, l’ordonnateur aura toutefois la possibilité d’engager des dépenses de fonctionnement jusqu’à concurrence des crédits qui furent votés l’année précédente. Pour les dépenses d’investissement, cette possibilité ne pourra porter que sur le quart des crédits inscrits l’an passé à la section d’investissement et sous condition que l’assemblée délibérante l’ait autorisée préalablement).

2. Le principe de l’équilibre budgétaire

On se rappellera ici que le budget de toutes les collectivités locales se compose de deux sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement. C’est dans le cadre de ces 2 sections que l’équilibre doit être trouvé.

Le parfait équilibre entre les recettes et les dépenses de fonctionnement et d’investissement est une obligation juridique qui, par ailleurs, s’impose sous le contrôle des Chambres régionales des comptes (CRC). La CRC, saisie par le Préfet, vérifiera donc que l’exécutif local et sa majorité n’ont pas présenté puis adopté un budget en déficit.

Ce principe d’équilibre budgétaire sous-tend, en fait, trois obligations distinctes :

• Ce sont bien tous les budgets de la collectivité qui doivent être équilibrés. Ainsi, par exemple, si la collectivité dispose d’un budget principal et de plusieurs budgets annexes, l’éventuel déficit des uns ne peut être compensé par l’excédent des autres ;
• Les recettes et les dépenses doivent également être évaluées de manière sincère, c’est-à-dire sans omission, majoration ou minoration. Il est donc interdit de surévaluer une recette que l’on sait insincère pour, par exemple, équilibrer artificiellement le budget ;
• Enfin, le remboursement de la dette de la collectivité doit être assuré par des recettes dites « propres », c’est-à-dire qu’il est interdit d’emprunter à nouveau pour rembourser un autre emprunt.

3. Le principe de l’unité budgétaire

En vertu de ce principe, toutes les recettes et les dépenses d’une collectivité territoriale doivent figurer dans un document unique.

L’objectif de ce principe est de permettre ainsi à l’assemblée délibérante et aux administrés d’avoir une vision globale et complète des prévisions de recettes et de dépenses de la collectivité. Ainsi, il leur est plus facile d’exercer un contrôle démocratique sur le budget et la gouvernance de l’exécutif local.

Ce principe est toutefois rendu compliqué à atteindre du fait de la multiplication des budgets locaux et notamment des budgets annexes (BA). En effet, à côté du budget principal de la collectivité (où seront imputées les dépenses générales), bien souvent, on trouvera plusieurs BA.

Ces budgets annexes permettront d’individualiser les dépenses propres à un service ou à une activité particulière de la collectivité. Ainsi, par exemple, si les dépenses de fonctionnement et d’investissement de l’hôtel de ville seront imputées sur le budget principal de la commune, la piscine municipale ou encore le camping disposeront bien souvent d’un budget annexe qui leur sera propre.

Les BA sont donc des budgets indépendants du budget principal de la collectivité même si bien évidemment ils demeurent votés par la même assemblée délibérante. Cette « individualisation » budgétaire (par isolement des opérations réalisées dans le cadre de cette activité spécifique) permettra ainsi de connaître le véritable coût du service concerné et d’établir le juste prix à percevoir en contrepartie auprès des usagers.

Dans cet exemple, la collectivité adoptera donc plusieurs budgets et plusieurs comptes administratifs. L’unité budgétaire de la collectivité ne pourra alors être rétablie qu’en consolidant les données financières figurant dans ces différents budgets.

4. Le principe de l’universalité budgétaire

Ce principe, souvent méconnu mais pourtant important en finances publiques locales, dispose que les recettes et les dépenses ne peuvent être contractées entre elles et que, par ailleurs, des recettes identifiées du budget ne peuvent être affectées à des dépenses particulières de celui-ci.

4.1. La règle de non contraction entre les recettes et les dépenses

En vertu de cette règle, pour l’achat d’un véhicule neuf par une collectivité avec reprise du véhicule existant, il sera impossible de procéder à la contraction entre le prix d’achat du véhicule neuf et le prix de revente de l’ancien véhicule ancien.

Au contraire, deux écritures comptables seront nécessaires. La première constatera une dépense pour l’achat du véhicule neuf, puis une seconde permettra de retracer la recette résultant de la vente (ou de la reprise) du véhicule que la collectivité a remplacé.

Le but poursuivi par cette règle de non contraction entre les recettes et les dépenses est « la traçabilité » comptable de toutes les opérations réalisées par la collectivité. Ainsi, à tout moment, il sera possible, dans l’exemple précédant, de retrouver le montant de l’achat du véhicule neuf, ainsi que celui de la vente du véhiculé cédé.

Cette traçabilité aurait été impossible si la collectivité avait procédé à la contraction entre ces deux opérations. En effet, dans ce cas, seul le coût d’achat après remise, pour reprise du véhicule ancien, aurait été connu.

4.2. La règle de non affectation des recettes aux dépenses

Selon cette seconde règle, il sera interdit d’affecter la recette résultant, par exemple, de la vente de lotissements communaux au paiement des factures résultant de la construction d’une nouvelle école communale.

Cette règle ne trouvera toutefois pas à s’appliquer lorsque la collectivité aura reçu des subventions dites affectées. Il s’agit de subventions octroyées pour une opération précise et individualisée.

5. Le principe de spécialité budgétaire

Selon ce principe, en matière de dépense, l’autorisation accordée par l’assemblée délibérante à l’ordonnateur, dans le cadre de l’adoption du budget de la collectivité, est détaillée par chapitres ou articles.

Ainsi, chaque crédit voté a une destination prévue et est indiqué dans le budget. Le respect de ce principe implique que l’exécutif local ne puisse pas, seul, dénaturer le budget adopté en changeant l’affectation des crédits. Ce pourrait être le cas, par exemple, s’il décidait d’affecter des crédits initialement prévus pour assurer le paiement des fournisseurs à la rémunération des personnels de la collectivité.

Si, en cours d’année, des modifications de cet ordre sont nécessaires, le Maire devra alors obtenir de son conseil municipal (à l’occasion de l’adoption d’une décision modificative ou d’un budget supplémentaire) l’autorisation de modifier la répartition des crédits qui avait été décidée lors de l’adoption du budget primitif.

Attention toutefois, les crédits votés par l’assemblée délibérante conservent un caractère prévisionnel.

En recettes, cela signifie qu’il est toujours possible d’encaisser plus que prévu initialement dans le budget. De la même façon, mais en dépenses cette fois-ci, l’ordonnateur n’a aucune obligation de dépenser l’ensemble des crédits inscrits au budget de la collectivité.

Le principe de spécialité budgétaire souffre toutefois une exception importante avec ce que l’on appelle les chapitres globalisés. Les chapitres globalisés sont, en fait, des chapitres de « regroupement » ou des chapitres « réservoirs ». Il existe plusieurs chapitres globalisés mais les deux principaux sont le chapitre 011 et le chapitre 012.

Le chapitre 011 permet, au sein de la section de fonctionnement, de regrouper toutes les charges à caractère général qui concernent plusieurs chapitres comptables. Au sein de ce chapitre globalisé 011, on trouvera, par exemple, les dépenses de fourniture ou les dépenses d’entretien du chapitre budgétaire 60 mais aussi, par exemple, les dépenses de location du chapitre budgétaire 61.

Dans le cadre des chapitres globalisés, l’ordonnateur peut alors seul et sans autorisation de son assemblée délibérante, modifier l’affectation initiale des crédits prévus lors de l’adoption du budget primitif. Ainsi, par exemple, s’il souhaite engager plus de dépenses d’entretien (chapitre 60) que de dépenses de location (chapitre 61), il pourra réaffecter, sans en référer donc aux élus, les crédits du chapitre 61 vers le chapitre 60. La marge de manœuvre est ainsi rendue beaucoup plus grande pour l’exécution du budget.

A côté du chapitre 011, on trouvera également en section de fonctionnement, un chapitre globalisé 012 qui, cette fois-ci, regroupera l’ensemble des dépenses de personnels, qu’il s’agisse, par exemple, de personnels titulaires ou de personnels contractuels, de crédits destinés au traitement principal des agents ou à leur régime indemnitaire.