1. Les acteurs du budget local

Il existe cinq acteurs différents qui vont intervenir dans le cadre de l’adoption, de l’exécution et du contrôle du budget de la collectivité.

Deux acteurs – l’exécutif local et l’assemblée délibérante – sont des acteurs internes à la collectivité tandis que les trois autres – le comptable public, le Préfet et la Chambre régionale des comptes (CRC) – sont extérieurs à la collectivité.

1.1. L’assemblée délibérante

Selon la collectivité concernée, il s’agira du conseil municipal pour une commune, du conseil communautaire pour un EPCI à fiscalité propre ou encore du conseil départemental pour les départements, du conseil régional pour les régions, etc.

L’assemblée délibérante, composée de l’ensemble des élus de la collectivité, est la seule instance en capacité de voter les budgets et d’approuver les résultats de l’ordonnateur à l’occasion de l’adoption du compte administratif. Il s’agit, en effet, d’actes fondamentaux qui participent au bon fonctionnement de la collectivité. Aucune délégation n’est donc ici possible.

1.2. L’exécutif local

Il s’agit du Maire pour la commune ou du Président pour un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), du Président du conseil département ou régional, etc.

L’exécutif local, appelé ici ordonnateur, aura pour principales responsabilités de préparer et d’exécuter le budget puis d’en présenter les résultats à la fin de l’exercice lors de l’approbation du compte administratif.

Bien souvent, l’ordonnateur accordera des délégations de signature à ses proches collaborateurs comme le directeur général des services (DGS), le directeur des services techniques (DST) ou même plus simplement à un agent de la collectivité, et ce, afin de rendre plus aisé l’exercice de sa fonction.

1.3. Le comptable public

C’est un fonctionnaire qui n’appartient pas à la fonction publique territoriale et qui donc, à ce titre, n’est pas placé sous l’autorité hiérarchique de l’exécutif local.

Il s’agit, en fait, d’un agent du Ministère de l’Economie et des Finances qui portera le nom de trésorier municipal, de payeur départemental ou de payeur régional selon la nature du poste comptable qu’il occupe dans le réseau de la Direction générale des finances publiques (DGFIP).

C’est le comptable public qui assurera le paiement effectif des dépenses de la collectivité. C’est lui aussi qui en encaissera les recettes et suivra l’ensemble des opérations comptables de la collectivité à travers le compte de gestion qu’il doit produire tous les ans en parallèle du compte administratif de l’ordonnateur.

A ce titre, il pourra engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant la Chambre régionale des comptes (CRC) en cas d’irrégularités commises par l’ordonnateur, si toutefois il ne s’est pas opposé à ce dernier en temps utile, en refusant par exemple de prendre en charge un mandat ou un titre irrégulier.

1.4. Le préfet

Les services de la préfecture (ou de la sous-préfecture le cas échéant) assureront le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sur les principaux actes à caractère budgétaire et financier adoptés par la collectivité.

Dans le cadre du contrôle de légalité, les services du Préfet pourront, par exemple, déférer au tribunal administratif toute irrégularité entachant le budget comme l’éventuel non-respect du quorum lors du vote du budget ou de compte administratif.

Dans le cadre du contrôle budgétaire, les services préfectoraux pourront, cette fois-ci, saisir la CRC.

1.5. La Chambre régionale des comptes

Les juges financiers interviennent à côté des juges administratifs pour s’assurer du respect scrupuleux par la collectivité et le comptable public des lois et règlements régissant le bon usage des deniers publics.

La Chambre régionale des comptes (CRC) interviendra en amont, en cas de problèmes sur le budget ou le compte administratif détectés par le Préfet, et en aval, à sa propre initiative, pour s’assurer de la régularité des opérations comptables réalisées par le comptable public.

Dans ce dernier cas, la CRC pourra rendre un jugement afin de mettre « en débet » le comptable, c’est-à-dire, prononcer contre lui une peine financière correspondant aux préjudices financiers qu’aura subi la collectivité du fait de ses négligences (comme, par exemple, le non-recouvrement d’une créance auprès de débiteurs de la collectivité).

L’ensemble de ces cinq acteurs sont strictement indépendants. Cette séparation stricte des pouvoirs est ainsi organisée afin de permettre un équilibre des pouvoirs entre la collectivité et l’Etat.

Il s’agit d’une organisation répondant au principe de l’article 72 de la constitution du 4 octobre 1958 qui prévoit la libre-administration des collectivités locales mais dans le cadre du respect des lois et règlements de la République.

2. L’adoption et l’exécution du budget

2.1. L’adoption du budget

C’est l’ordonnateur qui prépare le budget et le présente ensuite à l’assemblée délibérante pour qu’elle le vote avant le 15 avril (ou le 30 avril, les années d’élections amenant au renouvellement de l’assemblée délibérante).

Mais avant d’organiser ce vote, l’exécutif local devra obligatoirement organiser un débat d’orientations budgétaires (DOB) dans les 2 mois qui précèdent la séance lors de laquelle l’assemblée délibérante votera le budget primitif de la collectivité. Cette obligation ne s’impose toutefois qu’aux collectivités dépassant au moins 3 500 habitants.

Lors du vote du budget, l’assemblée délibérante va ordinairement adopter le budget par un vote effectué au niveau des chapitres comptables (et beaucoup plus rarement par un vote au niveau des articles).

Une fois adopté, le budget devra encore être obligatoirement transmis à la préfecture dans un délai maximum de 15 jours afin de permettre aux services préfectoraux d’exercer le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire prévus par le code général des collectivités territoriales (CGCT).

Enfin, pour que le budget puisse devenir pleinement exécutoire, une dernière formalité sera nécessaire, il s’agit de l’affichage en Mairie de celui-ci.

2.2. L’exécution du budget

L’exécution du budget de la collectivité se trouve soumis à un certain nombre de règles strictes, qui répondent au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable.

En vertu de ce principe, l’ensemble des opérations de la collectivité vont être retracées à travers deux comptabilités différentes : la comptabilité de l’ordonnateur et la comptabilité du comptable public.

Pour effectuer des dépenses, l’ordonnateur devra suivre un schéma précis qui passera par trois phases : l’engagement, la liquidation puis l’ordonnancement (ou le mandatement) de la dépense. De même, pour encaisser des recettes, l’ordonnateur devra également suivre trois étapes, similaires à celles de la dépense : la constatation du fait générateur, la liquidation puis l’ordonnancement du titre (cf. fiches sur les recettes et les dépenses locales).

Pour être effectivement payés ou encaissés, les mandats et titres adressés par l’ordonnateur devront être acceptés par le comptable public qui, en cas de désaccord, pourra refuser leur prise en charge et procéder au rejet des mandats et ordres de recette émis par l’ordonnateur.

Le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable répartit donc précisément les rôles et les responsabilités entre les collectivités locales et les services de l’Etat. Afin de faire respecter ce principe, une sanction est éventuellement prévue à l’encontre des exécutifs locaux qui ne respecteraient pas strictement ce principe de séparation en s’immisçant, par exemple, dans les fonctions du comptable public.

Les ordonnateurs peuvent, en effet, être condamnés pour « gestion de fait ». Ce sera notamment le cas lorsqu’un ordonnateur aura procédé lui-même au maniement des deniers publics, prérogatives réservées au seul comptable public (exemple : encaissement par le Maire des recettes de billetterie d’une manifestation culturelle organisée par la commune ou encore versement par le Maire d’une subvention à une association municipale dont il assure également la présidence).

3. La présentation des résultats du budget

Le budget étant un acte prévisionnel, il convient, en fin d’exercice, d’arrêter l’ensemble des opérations en dépenses et en recettes afin d’obtenir les résultats définitifs de l’exécution budgétaire annuelle.

Ces phases de « détermination » des résultats du budget exécuté doivent permettre de produire deux documents différents : le compte de gestion (CG) et le compte administratif (CA). Ces documents vont permettre de connaître précisément le résultat excédentaire ou déficitaire de l’exercice écoulé. De même, ils serviront à contrôler la régularité des opérations réalisées par l’ordonnateur et ses services dans la mesure où le CA produit par l’ordonnateur doit être parfaitement identique au CG élaboré par le comptable public.

En cas de discordance entre l’un et l’autre, le Préfet saisira la CRC afin de déterminer l’origine des différences constatées et d’arrêter définitivement les comptes de la collectivité.

3.1. Le compte de gestion

Le CG permet de présenter les résultats de la collectivité comme le comptable public a pu les établir. Le compte de gestion doit être transmis à l’ordonnateur, au plus tard avant le 30 mai de l’année N+1, soit un mois avant le vote de l’assemblée délibérante sur le CA.

Le CG est beaucoup plus complet que le compte administratif car il est tenu « en partie double », c’est-à-dire qu’il permet de suivre les opérations réalisées avec les tiers, fournisseurs et redevables de la collectivité. Pour ce faire, le comptable public utilisera des comptes qui seront absents du CA. Il s’agira des comptes de la classe 4 (les comptes de tiers) et des comptes de la classe 5 (les comptes financiers).

3.2. Le compte administratif

C’est le compte de résultat de l’exécutif local. Le CA détaille toutes les opérations réalisées, en recettes et en dépenses, et présente les résultats excédentaires ou déficitaires de l’exercice en fonctionnement comme en investissement.

Le CA est tenu en « partie simple », c’est-à-dire que les dépenses et les recettes y figurent sans la contrepartie fournisseur, client ou redevable qui figurent à la classe 4 du compte de gestion.

L’exécutif a l’obligation de présenter le CA au vote de l’assemblée délibérante après le compte de gestion et au plus tard le 30 juin de l’année N+1. Ensuite, l’ordonnateur devra transmettre le compte administratif dans les 15 jours à la préfecture.

Le compte de résultat est important car il permet à l’assemblée délibérante de contrôler la bonne exécution du budget et au Préfet de constater l’éventuel déficit d’exécution de celui-ci pour ensuite, le cas échéant, saisir la CRC qui proposera les mesures nécessaires au rétablissement de cet équilibre budgétaire.

Le calendrier budgétaire d’une collectivité locale

A la fin de cette procédure de présentation et d’adoption du CA et du CG, la collectivité pourra alors procéder à la reprise des résultats. Cette reprise est obligatoire et se fait en une seule fois et en totalité aussi bien en section de fonctionnement qu’en section d’investissement. Elle permet d’intégrer l’éventuel excèdent ou déficit de l’année passée au nouveau budget de la collectivité.

Cette reprise des résultats peut se faire soit par l’intermédiaire du vote d’un budget supplémentaire, soit directement lors de l’adoption du budget primitif de l’année suivante.

Ainsi, entre l’adoption, l’exécution et la constatation des résultats de l’année budgétaire d’une collectivité, il peut s’écouler une période de 18 mois.