Famille :

Les concours de la FPT

Dernière mise à jour : mars 2021

Les collectivités locales sont des acteurs importants de la dépense publique. L’ensemble des budgets des collectivités représentait, en 2019, un montant total supérieur à 250 milliards d’euros. A titre de comparaison, le budget de l’Etat (hors dépenses de sécurité sociale) a atteint, à la même époque, 370 milliards d’euros.

Comparaison du budget des collectivités locales

et de l’État en 2019

image-20210406132524-1.png

C’est traditionnellement le bloc communal (communes et établissements publics de coopération intercommunale) qui engage le plus de dépenses avec un total de 58 % des dépenses de la sphère publique locale, contre 28 % pour les départements et 14 % pour les régions.

Répartition des dépenses par catégories de collectivité en 2019

image-20210406132524-2.png

Dans la typologie des dépenses publiques locales, on peut opérer une distinction entre les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement. Les dépenses de la section de fonctionnement permettent d’assurer le fonctionnement courant et quotidien de la collectivité. Au contraire, les dépenses d’investissement concernent des équipements et des biens immobiliers qui ont vocation à demeurer durablement dans le patrimoine de la collectivité.

Pour réaliser des dépenses, une collectivité devra respecter une procédure qui l’amènera à engager, liquider puis mandater. L’engagement comptable aura lieu, en général, à l’occasion de l’émission de bons de commandes que l’ordonnateur adressera à ses fournisseurs.

Ensuite, lorsque la facture de la commande lui sera parvenue, l’ordonnateur procédera à son contrôle lors d’une phase que l’on appelle la liquidation comptable. Puis, en cas de conformité (notamment entre le bon de commande et le bon de livraison), les services de l’ordonnateur procéderont alors au paiement effectif de la facture, à l’occasion du mandatement de celle-ci.

Enfin, le mandat émis par l’ordonnateur de la collectivité (le maire, le président communautaire, etc.) sera ensuite pris en charge par le comptable public qui transférera alors les crédits du compte de la collectivité vers le compte bancaire de l’entreprise qui aura fourni le bien ou le service à la collectivité, lors d’une ultime que l’on appelle la mise en paiement.

Circuit comptable d’une dépense au sein d’une collectivité locale

image-20210406132524-3.png

1. Les dépenses de fonctionnement

Au sein de la section de fonctionnement d’une collectivité, on peut isoler deux grandes catégories de dépense : les charges de personnel et les charges à caractère général.

1.1. Les dépenses de personnel

Parmi les dépenses de fonctionnement, ce sont ces charges de personnel (inscrites au chapitre globalisé 012 des instructions comptables) qui constituent le premier poste de dépenses des collectivités locales. Pour les collectivités relevant du bloc communal, les dépenses inhérentes à la masse salariale représentent ainsi à elles seules plus de la moitié des dépenses de fonctionnement.

Cette charge d’exploitation fait, par ailleurs, partie des dépenses dites obligatoires pour les collectivités, ce qui signifie que les assemblées délibérantes sont obligées de les intégrer dans leurs budgets annuels.

En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 52 % de la section de fonctionnement (contre 21 % pour les départements). Cette situation apparaît logique dans la mesure où les collectivités locales salarient aujourd’hui presque 2 millions d’agents publics.

C’est l’assemblée délibérante qui a seule le pouvoir de créer un poste au sein de la collectivité. Par contre, c’est l’exécutif de la collectivité qui assure le recrutement de l’agent par arrêté. Les collectivités territoriales ont obligation de joindre à leur budget et à leur compte administratif un tableau récapitulatif des personnels employés par la collectivité. Celui-ci recense tous les agents employés en les distinguant par filières et par cadres d’emploi.

Même si aujourd’hui les effectifs des collectivités se stabilisent, les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents continuent néanmoins d’augmenter de manière mécanique du fait de deux mécanismes principaux, qui sont le glissement vieillesse technicité (GVT) et les mesures de revalorisation statutaire.

Le GVT est le fait qu’un agent, par sa simple progression de carrière à l’ancienneté, va coûter de plus en plus cher à sa collectivité (notamment du fait des échelons indiciaires qu’il va franchir régulièrement). Le principe de promotion par les concours et examens professionnels (ou par l’avancement au choix) contribue également à alimenter ce phénomène d’augmentation « inflationniste » des crédits consacrés à la rémunération des personnels.

A effectif constant, on estime que le GVT entraîne, en moyenne, une augmentation de 1% à 2% par an de la masse salariale pour chaque collectivité locale.

Les mesures de revalorisation statutaire décidées par les différents Ministres de la fonction publique provoquent également une augmentation automatique des crédits de rémunération des collectivités locales puisque ces mesures s’imposent à elles aussi.

Ainsi, par exemple, lorsque le point d’indice a été revalorisé par décision de l’Etat de 1,2% entre 2016 et 2017, cette décision est venue impacter, à la hausse, le budget de toutes les collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’y soustraire (en effet, la valeur du point indice s’impose à tous les employeurs d’agents publics).

Evolution du point d’indice de la fonction publique entre 2006 et 2020

Fiche_Wiki_expert_Finances_5_les_depenses_html_50b6c4aca22e2766.png

De la même façon, l’entrée en vigueur du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) à partir de 2016 a également provoqué une évolution à la hausse des charges de personnel. En effet, ce protocole, signé entre le Ministre de la fonction publique et les principales organisations syndicales, prévoit notamment des mesures d’amélioration de la carrière des agents locaux avec notamment l’introduction de nouveaux échelons de rémunération ainsi qu’une revalorisation indiciaire de certains échelons de début de carrière.

Ces deux phénomènes sont source de rigidités budgétaires pour les collectivités qui sont obligées d’anticiper une hausse régulière de leurs dépenses de masse salariale. La seule stratégie qui permettrait de lutter contre ces phénomènes consisterait, pour les collectivités, à envisager un fonctionnement non plus à effectif constant mais à effectif décroissant.

1.2. Les charges à caractère général

Les charges à caractère général correspondent à l’ensemble des dépenses qui, hors rémunération des personnels, permettent d’assurer le fonctionnement quotidien des services de la collectivité. On retrouve ces dépenses regroupées au sein du chapitre globalisé 011 des instructions comptables. Il va s’agir, par exemple, des achats de produits d’entretien, des dépenses d’énergie, d’eau ou encore de fournitures de bureau, etc.

A côté de ces charges à caractère général, on trouve d’autres catégories de dépense de fonctionnement comme, par exemple, les charges financières (regroupées au chapitre comptable 66) qui permettent de payer les annuités d’intérêt dues aux banques dans le cadre des éventuels emprunts souscrits par la collectivité ou encore les dotations aux provisions (regroupées au chapitre comptable 68) qui permettent de réaliser des opérations comptables spécifiques comme par exemple les amortissements.

Enfin, les collectivités ont la possibilité de réserver, au sein des dépenses de leur section de fonctionnement, une somme forfaitaire destinée à faire éventuellement face aux dépenses imprévues de l’année (crédits regroupés au chapitre globalisé 022 des instructions comptables). Ces sommes ne sont donc pas affectées à une dépense particulière puisqu’elles ont un caractère prévisionnel. Ces crédits pour dépenses imprévues ne peuvent, toutefois, pas dépasser 7,5% des dépenses réelles de la section de fonctionnement. On précisera, enfin, qu’il est également possible de prévoir des dépenses imprévues en section d’investissement, et ce, selon les mêmes conditions que pour la section de fonctionnement.

2. Les dépenses d’investissement

Comparaison faite avec les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement (que l’on appelle aussi dépenses d’équipement) pèsent pour une part beaucoup moins significative dans le budget des collectivités locales.

En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. C’est dire le poids important que représentent les charges grevant la section de fonctionnement.

Part des différentes catégories de dépense dans le budget des

collectivités locales en 2019

Fiche_Wiki_expert_Finances_5_les_depenses_html_a0c801042cb56525.png

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles ou immeubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité. À ce titre, une liste des biens devant être immobilisés a été publiée par une circulaire du 26 février 2002.

Pour les biens ne figurant pas dans cette liste on peut faire la différence entre une dépense d’investissement et de fonctionnement, en raisonnant à partir de la durée de vie du bien concerné ainsi qu’en fonction de sa valeur vénale exprimée en euros. Ainsi, une fourniture qui sera « consommée » ou « usée » au cours de l’exercice où elle aura été acquise par la collectivité ne pourra jamais être considérée comme une dépense d’investissement. En effet, ces dernières dépenses ont vocation à avoir un cycle de vie supérieur à 1 an. Sans cette condition de durée, ces achats ne peuvent pas entrer dans l’inventaire des biens durables de la collectivité.

On peut aussi distinguer une dépense d’investissement en se référant à sa valeur d’achat. Ainsi, en dessous d’un coût d’acquisition de 500 € (seuil préconisé par le Ministère de l’économie et des finances), il ne sera pas pertinent de faire entrer ce bien dans l’inventaire de la collectivité. En effet, la tenue et le suivi d’un inventaire physique et comptable est une tâche qui peut se révéler assez chronophage pour les services administratifs d’une collectivité.

2.1. La compensation des dépenses d’investissement dans le cadre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée

Dès lors que la collectivité engage des dépenses d’investissement, celle-ci peut faire l’objet d’une attribution en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Depuis 2016, on signalera que certaines dépenses de fonctionnement sont également éligibles au titre du FCTVA, (il s’agit des dépenses d’entretien de la voierie et des bâtiments publics inscrites au compte d’imputation 615).

Le taux de compensation qui intervient au titre du FCTVA est, en 2021, de 16,40 % sur le prix TTC de la facture.

2.2. La gestion des dépenses d’investissement en autorisations de programme et crédits de paiement

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme (AP) qui permettent de gérer dans le temps les opérations d’équipement ayant un caractère pluriannuel. Les AP constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements. Ainsi, lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire, chaque année, que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.

Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

2.3. Les plans pluriannuels d’investissement

Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un outil d’analyse financière prospective qui permet aux collectivités locales de planifier leurs investissements sur le long terme (5 ans) et donc de financer les travaux préventifs ou curatifs nécessaires à leurs infrastructures.

Le PPI s’avère un outil de pilotage budgétaire très efficace et intéressant. Les élus locaux peuvent ainsi obtenir une analyse transversale et prévisionnelle des besoins en investissement de leur collectivité. Il devient donc plus simple d’arbitrer, de prioriser, de rationnaliser la dépense publique et d’éviter les doublons. Cet outil permet également d’effectuer un audit comptable et financier de la collectivité afin d’obtenir une vision prospective et synthétique des finances locales.

Le PPI doit être mis à jour tous les ans et prendre en compte les modifications et réalisations au cours de l’exercice, notamment suite à des décisions budgétaires modificatives par exemple. Le PPI structure ainsi une partie importante du débat d’orientations budgétaires annuel (DOB). Le PPI s’articulera également avec la gestion des AP/CP afin d’obtenir une trajectoire des dépenses d’investissement de la collectivité la plus précise possible.

Avec des dépenses d’investissement (hors remboursements d’emprunts) avoisinant, tous les ans, les 50 milliards d’euros, les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs publics français devant l’Etat lui-même.

3. Les dépenses d’ordre

A côté des dépenses de fonctionnement et d’investissement dites dépenses réelles, il existe une dernière catégorie de dépenses que l’on qualifiera d’ordre. Cette dernière catégorie concerne tout autant la section de fonctionnement que la section d’investissement de chaque collectivité.

Sans rentrer dans le détail, on rappellera que ces dépenses d’ordre ne sont, en fait, que des opérations d’écritures comptables qui ne vont pas constituer de réelles charges pour la collectivité dans la mesure où celle-ci ne va pas s’appauvrir comme lorsqu’elle acquière un véhicule ou paye un mandat de fournitures dans le cadre d’un marché public (on parle dans ce dernier cas de dépenses réelles). Ces dépenses d’ordre n’entraînent donc pas de flux financiers entre la collectivité et un partenaire extérieur comme une entreprise ou un prestataire de services par exemple (le compte au Trésor de la collectivité n’est pas débité).

Parmi les dépenses d’ordre, on pourra citer, par exemple, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement à la section d’investissement, que l’on appelle aussi capacité d’autofinancement (CAF). Les dépenses d’ordre sont donc des opérations très spécifiques, ponctuelles et qui relèvent essentiellement des techniques comptables et budgétaires utilisées par le comptable public et les services financiers de la collectivité.

Les opérations d’ordre existent également au niveau des recettes de la collectivité. On parle alors de recettes d’ordre. Celles-ci revêtent le même aspect technique que les dépenses d’ordre et n’entrent pas en considération dans le fonctionnement quotidien de la collectivité.

De manière plus précise, on mentionnera qu’il existe, en fait, trois catégories d’opérations d’ordre : les opérations d’ordre budgétaires, les opérations d’ordre semi-budgétaires et les opérations d’ordre non budgétaires

3.1. Les opérations d’ordre budgétaires

Les opérations d’ordre budgétaires se caractérisent par le fait qu’elles concernent toujours à la fois une opération de dépense budgétaire et une opération de recette budgétaire pour un montant identique et qu’il y aura donc un mandat et un ordre de recette émis par l’ordonnateur. C’est pour cela que l’on dit que les opérations d’ordre budgétaires sont toujours équilibrées. Enfin, ces opérations passent toujours par la comptabilité budgétaire de l’ordonnateur.

Quatre chapitres globalisés ont été créés dans la nomenclature par nature des collectivités locales afin de regrouper les opérations budgétaires d’ordre (assurant ainsi la fongibilité des crédits d’ordre) et d’indiquer qu’elles ne provoquent pas l’appauvrissement ou l’enrichissement de la collectivité contrairement aux opérations réelles. Les chapitres concernés sont les suivants :

- 040 et 042 « Opérations d’ordre budgétaires de transferts entre les sections en section d’investissement » sont des chapitres utilisés autant en dépenses qu’en recettes (le chapitre 042 est le pendant du 041 mais en section de fonctionnement). On retrouve ici essentiellement les opérations d’amortissements entre les chapitre 28 (SI) et 68 (SF) ou encore les travaux en régie entre les comptes de la classe 6 et les comptes de la classe 2 de la collectivité en passant par le chapitre 72 ;

- 041 « Opérations patrimoniales en section d’investissement » est un chapitre qui va permettre les procédures de mise à disposition, de mise au rebut, d’affectation… ;

- 043 « Opérations d’ordre à l’intérieur de la section de fonctionnement » qui est un chapitre surtout utilisé pour les programmes liés à la création des lotissements communaux.

3.2. Les opérations d’ordre semi-budgétaires

Ces opérations se caractérisent par la constatation soit d’une dépense budgétaire, soit d’une recette budgétaire mais sans contrepartie. Ces opérations sont retracées au sein de chapitres non globalisés. Ainsi en est-il notamment pour les provisions semi-budgétaires qui donnent lieu à l'émission d'un mandat au chapitre budgétaire 68 et à un crédit inscrit (mais pas en recette) au chapitre budgétaire 15. Donc, il y a bien une dépense budgétaire mais pas de recette budgétaire équivalente.

La non-budgétisation de la recette permet une mise en réserve de la dotation. Ainsi, elle reste disponible pour financer la charge induite par le risque lors de la reprise. Par contre, lorsqu’arrive le moment où la provision doit être mobilisée, seule une prévision de recette budgétaire est à inscrire au compte 78, en opération réelle. Aucune dépense d’investissement n’apparaîtra donc au budget de la collectivité.

3.3. Les opérations d’ordre non-budgétaires

Ces opérations ne donnent lieu ni à l’émission de titres ni à l’émission de mandats. Elles sont constatées dans les seules écritures du comptable public. Il s’agit des chapitres globalisés 020 à 024, ainsi que des lignes budgétaires 001 et 002.

Rappel :

020 : Dépenses imprévues en section d’investissement ;

021 : Virement de la section de fonctionnement (montant identique au montant du 023) : on parle d’auto-financement prévisionnel ;

023 : Virement à la section d’investissement (montant identique au montant du 021) ;

022 : Dépenses imprévues en section de fonctionnement ;

024 : Produits de cession d’immobilisations (en recettes) ;

001 : Solde d'exécution de la section d'investissement reporté ou anticipé en section d’investissement ;

002 : Résultat de fonctionnement reporté ou anticipé en section de fonctionnement.

Les chapitres 020 à 024 sont des chapitres particuliers qui ne font pas l’objet d’émission de mandats ou de titres et donc, à ce titre, ils ne comportent pas d’article. Par exemple, le chapitre 024 “Produit de cession d’immobilisation” ne donne pas lieu à émission d’un titre ou d’un mandat. Cette ligne a, en effet, uniquement pour objet de prévoir au budget les produits de cession des biens immobilisés de la collectivité.

Enfin, concernant les lignes budgétaires 001 et 002, celles-ci se retrouvent au niveau de la présentation générale du budget mais aussi dans les présentations détaillées. Ces lignes participent à l’équilibre du budget. En revanche, elles ne sont pas votées et ne constituent pas des chapitres budgétaires stricto sensu. Enfin, elles ne peuvent pas faire l’objet d’un virement ou d’émission de titres ou de mandats. 

Présentation des opérations réelles et d’ordre dans la maquette budgétaire M14

5_1.JPG

4. Les engagements financiers de la collectivité

A côté des dépenses de la section de fonctionnement, des dépenses de la section d’investissement et des dépenses réelles et d’ordre, on trouve une dernière catégorie de dépenses. Il s’agit des engagements financiers de la collectivité souscrits au bénéfice d’un tiers. Stricto sensu, ces engagements ne sont pas des dépenses mais ils pourraient le devenir si la collectivité était appelée à honorer ses engagements. Ici, on peut parler de quasi-dépenses.

Parmi celles-ci, on trouvera notamment les garanties d’emprunt ainsi que les avances de trésorerie.

4.1. Les garanties d’emprunt

Les garanties d’emprunt entrent dans la catégorie des engagements hors bilan de la classe 8. A ce titre, une collectivité peut accorder sa caution à une personne morale de droit public ou de droit privé pour faciliter la réalisation d’opérations dites d’intérêt public.

Le fait de bénéficier d’une garantie d’emprunt va alors faciliter l’accès au crédit des bénéficiaires de la garantie ou leur permettre de bénéficier d’un taux d’intérêt plus bas du fait que le risque de non-remboursement sera considérablement atténué pour le prêteur grâce à la caution ainsi obtenue.

La collectivité garante s’engage, en effet, en cas de défaillance du débiteur, à assumer l’exécution de l’obligation, ou à payer à sa place les annuités du prêt garanti. La réglementation encadre de manière très stricte les garanties d’emprunt que peuvent apporter les collectivités locales.

Tout d’abord, l’octroi de garantie d‘emprunt donne lieu obligatoirement à une délibération de l’assemblée délibérante. Les garanties font également l’objet de conventions qui définissent les modalités de l’engagement de la collectivité et du tiers bénéficiaires.

Selon le code général des collectivités territoriales (CGCT), si les garanties d’emprunt au bénéfice des personnes morales de droit public ne sont soumises à aucune disposition particulière, concernant les personnes privées, elles sont encadrées par trois règles prudentielles cumulatives, visant à limiter les risques pour la collectivité garante.

Ces règles sont les suivantes :

  • Plafonnement pour la collectivité : une collectivité ou établissement public ne peut garantir plus de 50 % du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement. Plus précisément le montant total des annuités d’emprunts garanties ou cautionnées à échoir au cours de l’exercice majoré du montant des annuités de la dette de la collectivité ou de l’établissement ne peut excéder 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement ;
  • Plafonnement par bénéficiaire : le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur ne doit pas être supérieur à 10 % montant total susceptible d’être garanti ;
  • Division du risque : la quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixée à 50 %. Un emprunt ne peut donc être totalement garanti par une ou plusieurs collectivités. La quotité maximale peut toutefois être portée à 80 % pour les opérations d’aménagement conduites en application du code de l’urbanisme.

De même, on précisera que ces ratios prudentiels ne s’appliquent pas aux garanties d’emprunt accordées dans le cadre de réalisations en lien avec le logement social.

Enfin, il sera également rappelé que deux types de garanties d’emprunt sont explicitement interdits : les garanties en faveur d’associations, de groupements sportifs et de sociétés anonymes à objet sportif et les garanties d’emprunt accordées aux entreprises en difficulté.

Rappel sur les seuils de risque pour les garanties d’emprunt

5_2.JPG

4.2. Les avances de trésorerie

Pour les avances de trésorerie, rappelons que les collectivités locales sont des correspondants du Trésor et qu’à ce titre, elles ne disposent pas de leur trésorerie puisque celle-ci est utilisée pour assurer la liquidité des opérations courantes de l’Etat. Par ailleurs, le code monétaire et financier dispose qu’« Il est interdit à toute personne autre qu’un établissement de crédit ou une société de financement d’effectuer des opérations de crédit à titre habituel ».

Cette disposition confère ainsi le monopole des activités de banque habituelles aux établissements de crédit et aux sociétés de financement. Toutefois, par exception, la jurisprudence administrative considère que le prêt entre collectivités territoriales ou organismes publics peut être autorisé si plusieurs conditions cumulatives sont réunies :

  • la présence d’un intérêt public propre au bailleur de fonds ;
  • que le prêt soit prévu dans le budget de la collectivité qui l’octroie ;
  • que le prêt soit effectué à titre gracieux (c’est-à-dire sans intérêts, ni rémunération du prêteur).

Par ailleurs, des lois peuvent autoriser ponctuellement les collectivités territoriales à se prêter de l’argent entres elles à condition que l’emprunt finance la réalisation d’équipements communs présentant un intérêt local. Ainsi, les départements et les régions peuvent consentir des prêts aux communes ou à leurs établissements publics à condition que ces prêts concernent des opérations d’équipement communal ou intercommunal présentant un intérêt départemental ou régional.

Enfin, en aucun cas, ces prêts ne peuvent eux-mêmes être financés à l’aide d’emprunts. En effet, une telle pratique confèrerait, de facto, à la collectivité prêteuse un rôle direct d’intermédiaire bancaire.

Auteur :

GOSSIN Antoine

Thématique(s) :

Groupe :

Concours de la FPT

Tags:
Créé le 06 avril 2021
 

Accès thématique

Accès famille

© 2017 CNFPT