• • [Finances-Expert] Les dépenses des collectivités locales
  • 1. Les dépenses de fonctionnement
  • 2. Les dépenses d’investissement
  • 3. Les dépenses d’ordre
  • 4. Les engagements financiers de la collectivité

1. Les dépenses de fonctionnement

Au sein de la section de fonctionnement d’une collectivité, on peut isoler deux grandes catégories de dépense : les charges de personnel et les charges à caractère général.

Eu égard au poids budgétaire des dépenses de personnel, c’est à celles-ci qu’il convient en priorité de s’intéresser.

a - Les dépenses de personnel

Parmi les dépenses de fonctionnement, ce sont ces charges de personnel (inscrites au chapitre globalisé 012 des instructions comptables) qui constituent le premier poste de dépenses des collectivités locales. Pour les collectivités relevant du bloc communal, les dépenses inhérentes à la masse salariale représentent ainsi à elles seules plus de la moitié des dépenses de fonctionnement. Cette charge d’exploitation fait, par ailleurs, partie des dépenses dites obligatoires pour les collectivités, ce qui signifie que les assemblées délibérantes sont obligées dans la budgéter dans leurs budgets annuels.

En moyenne, pour le bloc communal, les dépenses de personnel mobilisent 52 % de la section de fonctionnement (et 21 % pour les départements). Cette situation apparaît logique dans la mesure où les collectivités locales salarient aujourd’hui presque 2 millions d’agents publics.

Même si aujourd’hui les effectifs des collectivités se stabilisent, les crédits nécessaires à la rémunération de ces agents continuent néanmoins d’augmenter de manière mécanique du fait de deux mécanismes principaux, qui sont le glissement vieillesse technicité (GVT) et les mesures de revalorisation statutaire.

Le GVT est le fait qu’un agent, par sa simple progression de carrière à l’ancienneté, va coûter de plus en plus cher à sa collectivité (notamment du fait des échelons indiciaires qu’il va franchir régulièrement). Le principe de promotion par les concours et examens professionnels (ou par l’avancement au choix) contribue également à alimenter ce phénomène d’augmentation « inflationniste » des crédits consacrés à la rémunération des personnels. A effectif constant, on estime que le GVT entraîne, en moyenne, une augmentation de 1 % à 2 % par an de la masse salariale pour chaque collectivité locale.

Ainsi, par exemple, lorsque le point d’indice a été revalorisé par décision de l’Etat de 1,2 % entre 2016 et 2017, cette décision est venue impacter, à la hausse, le budget de toutes les collectivités locales sans que celles-ci ne puissent s’y soustraire (en effet, la valeur du point indice s’impose à tous les employeurs d’agents publics). Concernant l’évolution du point d’indice, on signalera, par ailleurs, qu’une hausse devrait intervenir au courant du second semestre 2022 afin, notamment de prendre en compte les effets de la forte inflation (+ 6%) constatée depuis le début de l’année 2022.

De la même façon, l’entrée en vigueur du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) à partir de 2016 a également provoqué une évolution tendanciellement à la hausse des charges de personnel. En effet, ce protocole, signé entre le Ministre de la fonction publique et les principales organisations syndicales, prévoit notamment des mesures d’amélioration de la carrière des agents locaux avec notamment l’introduction de nouveaux échelons de rémunération ainsi qu’une revalorisation indiciaire de certains échelons de début de carrière.

b - Les charges à caractère général

Les charges à caractère général correspondent à l’ensemble des dépenses qui, hors rémunération des personnels, permettent d’assurer le fonctionnement quotidien des services de la collectivité. On retrouve ces dépenses regroupées au sein du chapitre globalisé 011 des instructions comptables. Il va s’agir, par exemple, des achats de produits d’entretien, des dépenses d’énergie, d’eau ou encore de fournitures de bureau etc …

A côté de ces charges à caractère général, on trouve d’autres catégories de dépense de fonctionnement comme, par exemple, les charges financières (regroupées au chapitre comptable 66) qui permettent de payer les annuités d’intérêt dues aux banques dans le cadre des éventuels emprunts souscrits par la collectivité ou encore les dotations aux provisions (regroupées au chapitre comptable 68) qui permettent de réaliser des opérations comptables spécifiques comme, par exemple, les amortissements.

Enfin, les collectivités ont la possibilité de réserver, au sein des dépenses de leur section de fonctionnement, une somme forfaitaire destinée à faire éventuellement face aux dépenses imprévues de l’année (crédits regroupés au chapitre globalisé 022 des instructions comptables). Ces sommes ne sont donc pas affectées à une dépense particulière puisqu’elles ont un caractère prévisionnel. Ces crédits pour dépenses imprévues ne peuvent, toutefois, pas dépasser 7,5 % des dépenses réelles de la section de fonctionnement. On précisera, enfin, qu’il est également possible de prévoir des dépenses imprévues en section d’investissement, et ce, selon les mêmes conditions que pour la section de fonctionnement.

2. Les dépenses d’investissement

Comparaison faite avec les dépenses de fonctionnement, les dépenses d’investissement (que l’on appelle aussi dépenses d’équipement) pèsent pour une part beaucoup moins significative dans le budget des collectivités locales.

En moyenne, toutes collectivités confondues, les dépenses d’investissement ne représentent que 30 % du budget total de celles-ci. C’est dire le poids important que représentent les charges grevant la section de fonctionnement comme nous venons de le voir ci-dessus.

Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles ou immeubles considérés comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des conditions de durabilité. À ce titre, une liste des biens devant être immobilisés a été publiée par une circulaire du 26 février 2002.

Pour les biens ne figurant pas dans cette liste on peut faire la différence entre une dépense d’investissement et de fonctionnement, en raisonnant à partir de la durée de vie du bien concerné ainsi qu’en fonction de sa valeur vénale exprimée en euros. Ainsi, une fourniture qui sera « consommée » ou « usée » au cours de l’exercice où elle aura été acquise par la collectivité ne pourra jamais être considérée comme une dépense d’investissement. En effet, ces dernières dépenses ont vocation à avoir un cycle de vie supérieur à 1 an. Sans cette condition de durée, ces achats ne peuvent pas entrer dans l’inventaire des biens durables de la collectivité.

a- La compensation des dépenses d’investissement dans le cadre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée

Dès lors que la collectivité engage des dépenses d’investissement, celle-ci peut faire l’objet d’une attribution en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Depuis 2016, on signalera que certaines dépenses de fonctionnement sont également éligibles au titre du FCTVA, (il s’agit des dépenses d’entretien de la voierie et des bâtiments publics inscrites au compte d’imputation 615).

Le taux de compensation qui intervient au titre du FCTVA est, en 2021, de 16,40 % sur le prix TTC de la facture.

b - La gestion des dépenses d’investissement en autorisations de programme et crédits de paiement

Les dépenses d’investissement des communes, des départements et des régions peuvent faire l’objet d’autorisations de programme (AP) qui permettent de gérer dans le temps les opérations d’équipement ayant un caractère pluriannuel. Les AP constituent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements. Ainsi, lors de la passation d’un contrat à caractère pluriannuel, les collectivités territoriales peuvent donc engager la totalité de la dépense par le vote d’une autorisation de programme et n’inscrire, chaque année, que les crédits de paiement nécessaires à l’acquittement de la tranche annuelle de l’opération.

Cette technique permet de lisser dans le temps l’effort de la collectivité et d’éviter les reports de crédits importants d’une année sur l’autre par rapport à la situation où elle serait obligée d’inscrire à son budget dès la première année la totalité des dépenses nécessaires à l’opération pluriannuelle.

c - Les plans pluriannuels d’investissement

Le plan pluriannuel d’investissement (PPI) est un outil d’analyse financière prospective qui permet aux collectivités locales de planifier leurs investissements sur le long terme (5 ans) et donc de financer les travaux préventifs ou curatifs nécessaires à leurs infrastructures.

Le PPI s’avère un outil de pilotage budgétaire très efficace et intéressant. Les élus locaux peuvent ainsi obtenir une analyse transversale et prévisionnelle des besoins en investissement de leur collectivité. Il devient donc plus simple d’arbitrer, de prioriser, de rationnaliser la dépense publique et d’éviter les doublons. Cet outil permet également d’effectuer un audit comptable et financier de la collectivité afin d’obtenir une vision prospective et synthétique des finances locales.

Le PPI doit être mis à jour tous les ans et prendre en compte les modifications et réalisations au cours de l’exercice notamment suite à des décisions budgétaires modificatives, par exemple. Le PPI structure ainsi une partie importante du débat d’orientations budgétaires annuel (DOB). Le PPI s’articulera également avec la gestion des AP/CP afin d’obtenir une trajectoire des dépenses d’investissement de la collectivité la plus précise possible.

3. Les dépenses d’ordre

A côté des dépenses de fonctionnement et d’investissement dites dépenses réelles, il existe une dernière catégorie de dépenses que l’on qualifiera d’ordre. Cette dernière catégorie concerne tout autant la section de fonctionnement que la section d’investissement de chaque collectivité.

Sans rentrer dans le détail, on rappellera que ces dépenses d’ordre ne sont, en fait, que des opérations d’écritures comptables qui ne vont pas constituer de réelles charges pour la collectivité dans la mesure où celle-ci ne va pas s’appauvrir comme lorsqu’elle acquière un véhicule ou paye un mandat de fournitures dans le cadre d’un marché public (on parle dans ce dernier cas de dépenses réelles). Ces dépenses d’ordre n’entraînent donc pas de flux financiers entre la collectivité et un partenaire extérieur comme une entreprise ou un prestataire de services par exemple (le compte au Trésor de la collectivité n’est pas débité).

Parmi les dépenses d’ordre, on pourra citer, par exemple, le virement prévisionnel de la section de fonctionnement à la section d’investissement, que l’on appelle aussi capacité d’autofinancement (CAF). Les dépenses d’ordre sont donc des opérations très spécifiques, ponctuelles et qui relèvent essentiellement des techniques comptables et budgétaires utilisées par le comptable public et les services financiers de la collectivité.

De manière plus précise, on mentionnera qu’il existe, en fait, trois catégories d’opérations d’ordre : les opérations d’ordre budgétaires, les opérations d’ordre semi-budgétaires et les opérations d’ordre non budgétaires

a - Les opérations d’ordre budgétaires

Les opérations d’ordre budgétaires se caractérisent par le fait qu’elles concernent toujours à la fois une opération de dépense budgétaire et une opération de recette budgétaire pour un montant identique et qu’il y aura donc un mandat et un ordre de recette émis par l’ordonnateur. C’est pour cela que l’on dit que les opérations d’ordre budgétaires sont toujours équilibrées ! Enfin, ces opérations passent toujours par la comptabilité budgétaire de l’ordonnateur.

Quatre chapitres globalisés ont été créés dans la nomenclature par nature des collectivités locales afin de regrouper les opérations budgétaires d’ordre (assurant ainsi la fongibilité des crédits d’ordre) et d’indiquer qu’elles ne provoquent pas l’appauvrissement ou l’enrichissement de la collectivité contrairement aux opérations réelles. Les chapitres concernés sont les suivants :

- 040 et 042 « Opérations d’ordre budgétaires de transferts entre les sections en section d’investissement » sont des chapitres utilisés autant en dépenses qu’en recettes (le chapitre 042 est le pendant du 041 mais en section de fonctionnement). On retrouve ici essentiellement les opérations d’amortissements entre les chapitre 28 (SI) et 68 (SF) ou encore les travaux en régie entre les comptes de la classe 6 et les comptes de la classe 2 de la collectivité en passant par le chapitre 72 ;

- 041 « Opérations patrimoniales en section d’investissement » est un chapitre qui va permettre les procédures de mise à disposition, de mise au rebut, d’affectation … ;

- 043 « Opérations d’ordre à l’intérieur de la section de fonctionnement » qui est un chapitre surtout utilisé pour les programmes liés à la création des lotissements communaux.

b - Les opérations d’ordre semi-budgétaires

Ces opérations se caractérisent par la constatation soit d’une dépense budgétaire, soit d’une recette budgétaire mais sans contrepartie. Ces opérations sont retracées au sein de chapitres non globalisés. Ainsi en est-il, notamment pour les provisions semi-budgétaires qui donnent lieu à l'émission d'un mandat au chapitre budgétaire 68 et à un crédit inscrit (mais pas en recette) au chapitre budgétaire 15. Donc, il y a bien une dépense budgétaire mais pas de recette budgétaire équivalente.

La non-budgétisation de la recette permet une mise en réserve de la dotation. Ainsi, elle reste disponible pour financer la charge induite par le risque lors de la reprise. Par contre, lorsqu’arrive le moment où la provision doit être mobilisée seule une prévision de recette budgétaire est à inscrire au compte 78, en opération réelle. Aucune dépense d’investissement n’apparaîtra donc au budget de la collectivité.

c - Les opérations d’ordre non-budgétaires

Ces opérations ne donnent lieu ni à l’émission de titres ni à l’émission de mandats. Elles sont constatées dans les seules écritures du comptable public. Il s’agit des chapitres globalisés 020 à 024 ainsi que des lignes budgétaires 001 et 002.

Rappel :

020 : Dépenses imprévues en section d’investissement ;

021 : Virement de la section de fonctionnement (montant identique au montant du 023) : on parle d’auto-financement prévisionnel ;

023 : Virement à la section d’investissement (montant identique au montant du 021) ;

022 : Dépenses imprévues en section de fonctionnement ;

024 : Produits de cession d’immobilisations (en recettes) ;

001 : Solde d'exécution de la section d'investissement reporté ou anticipé en section d’investissement ;

002 : Résultat de fonctionnement reporté ou anticipé en section de fonctionnement.

Les chapitres 020 à 024 sont des chapitres particuliers qui ne font pas l’objet d’émission de mandats ou de titres et donc, à ce titre, ils ne comportent pas d’article. Ainsi, par exemple, le chapitre 024 “Produit de cession d’immobilisation” ne donne pas lieu à émission d’un titre ou d’un mandat. Cette ligne a, en effet, uniquement pour objet de prévoir au budget les produits de cession des biens immobilisés de la collectivité.

Enfin, concernant les lignes budgétaires 001 et 002, celles-ci se retrouvent au niveau de la présentation générale du budget mais aussi dans les présentations détaillées. Ces lignes participent à l’équilibre du budget. En revanche, elles ne sont pas votées et ne constituent pas des chapitres budgétaires stricto sensu. Enfin, elles ne peuvent pas faire l’objet d’un virement ou d’émission de titres ou de mandats. 

4. Les engagements financiers de la collectivité

A côté des dépenses de la section de fonctionnement, des dépenses de la section d’investissement et des dépenses réelles et d’ordre, on trouve une dernière catégorie de dépenses. Il s’agit des engagements financiers de la collectivité souscrit au bénéfice d’un tiers. Stricto sensu, ces engagements ne sont pas des dépenses mais ils pourraient le devenir si la collectivité était appelée à honorer ses engagements. Ici, on peut parler de quasi-dépenses.

Parmi celles-ci, on trouvera notamment les garanties d’emprunt ainsi que les avances de trésorerie.

Parmi celles-ci, on trouvera notamment les garanties d’emprunt ainsi que les avances de trésorerie.

a - Les garanties d’emprunt

Les garanties d’emprunt entrent dans la catégorie des engagements hors bilan de la classe 8. A ce titre, une collectivité peut accorder sa caution à une personne morale de droit public ou de droit privé pour faciliter la réalisation d’opérations dites d’intérêt public.

La collectivité garante s’engage, en effet, en cas de défaillance du débiteur, à assumer l’exécution de l’obligation, ou à payer à sa place les annuités du prêt garanti. La réglementation encadre de manière très stricte les garanties d’emprunt que peuvent apporter les collectivités locales.

Tout d’abord, l’octroi de garantie d‘emprunt donne lieu obligatoirement à une délibération de l’assemblée délibérante. Les garanties font également l’objet de conventions qui définissent les modalités de l’engagement de la collectivité et du tiers bénéficiaires.

Selon le code général des collectivités territoriales (CGCT), si les garanties d’emprunt au bénéfice des personnes morales de droit public ne sont soumises à aucune disposition particulière, concernant les personnes privées, elles sont encadrées par trois règles prudentielles cumulatives, visant à limiter les risques pour la collectivité garante.

Ces règles sont les suivantes :

• Plafonnement pour la collectivité : une collectivité ou établissement public ne peut garantir plus de 50 % du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement. Plus précisément le montant total des annuités d’emprunts garanties ou cautionnées à échoir au cours de l’exercice majoré du montant des annuités de la dette de la collectivité ou de l’établissement ne peut excéder 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement ;
• Plafonnement par bénéficiaire : le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur ne doit pas être supérieur à 10 % montant total susceptible d’être garanti ;
• Division du risque : la quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixée à 50 %. Un emprunt ne peut donc être totalement garanti par une ou plusieurs collectivités. La quotité maximale peut toutefois être portée à 80 % pour les opérations d’aménagement conduites en application du code de l’urbanisme.

De même, on précisera que ces ratios prudentiels ne s’appliquent pas aux garanties d’emprunt accordées dans le cadre de réalisations en lien avec le logement social.

Enfin, il sera également rappelé que deux types de garanties d’emprunt sont explicitement interdits : les garanties en faveur d’associations, de groupements sportifs et de sociétés anonymes à objet sportif et les garanties d’emprunt accordées aux entreprises en difficulté.

b– Les avances de trésorerie

Pour les avances de trésorerie, rappelons que les collectivités locales sont des correspondants du Trésor et qu’à ce titre, elles ne disposent pas de leur trésorerie puisque celle-ci est utilisée pour assurer la liquidité des opérations courantes de l’Etat. Par ailleurs, le code monétaire et financier dispose qu’« Il est interdit à toute personne autre qu’un établissement de crédit ou une société de financement d’effectuer des opérations de crédit à titre habituel ».

Cette disposition confère ainsi le monopole des activités de banque habituelles aux établissements de crédit et aux sociétés de financement. Toutefois, par exception, la jurisprudence administrative considère que le prêt entre collectivités territoriales ou organismes publics peut être autorisé si plusieurs conditions cumulatives sont réunies :

•  la présence d’un intérêt public propre au bailleur de fonds ;
• que le prêt soit prévu dans le budget de la collectivité qui l’octroie ;
• que le prêt soit effectué à titre gracieux (c’est-à-dire sans intérêts, ni rémunération du prêteur).

Enfin, en aucun cas, ces prêts ne peuvent eux-mêmes, être financés à l’aide d’emprunts. En effet, une telle pratique conférerait, de facto, à la collectivité prêteuse un rôle direct d’intermédiaire bancaire.