• • 1.Le principe de l’annualité budgétaire
  • 2. Le principe de l’équilibre budgétaire
  • 3. Le principe de l’unité budgétaire
  • 4. Le principe de l’universalité budgétaire
  • 5. Le principe de spécialité budgétaire

1.Le principe de l’annualité budgétaire

En vertu de ce principe, le budget de la collectivité ne peut s’exécuter que sur une période correspondant à l’année civile, soit du 1^er janvier de l’année N au 31 décembre de l’année N.

En cela, il y a une différence significative avec les règles de la comptabilité privée qui, si elles obligent les entreprises à également exécuter leur budget sur 365 jours, ne leur imposent par de respecter le principe de l’année civile (le budget d’une entreprise privée peut donc commencer au 1^er août de l’année N pour se finir le 31 juillet de l’année N+1).

L’objectif du principe de l’annualité budgétaire sera essentiellement de permettre à l’assemblée délibérante de la collectivité de contrôler régulièrement l’ordonnateur (le Maire, le Président communautaire, le Président du conseil départemental etc …). En effet, l’exécutif local devra, tous les ans, obtenir l’adoption de son budget par un vote de l’ensemble des élus locaux. L’adoption du budget est, en effet, une prérogative qui appartient aux seuls élus de la collectivité. Aucune délégation ne peut donc intervenir en faveur de l’ordonnateur.

La règle de l’annualité budgétaire souffre toutefois quelques exceptions au titre desquelles figurent principalement le principe de la journée complémentaire et le principe de l’antériorité budgétaire.

a - La journée complémentaire

Exemple : la facture d’un prestataire de la collectivité arrive le 15 janvier 2022 à l’hôtel de ville, pour une prestation qui a bien été réalisée le 26 décembre 2021. En vertu du principe de la journée complémentaire, cette facture pourra donc être payée le 15 janvier 2022 sur les crédits de l’exercice budgétaire 2021 pourtant clos, en principe, depuis le 31 décembre 2021. Ce rattachement à l’exercice antérieur est possible dans la mesure où le service fait a bien eu lieu antérieurement au 1^er janvier 2022 (dans notre exemple, la prestation a été exécutée le 26 décembre 2021).

b - L’antériorité budgétaire

Le vote du budget de la collectivité doit, en principe, intervenir avant le démarrage de l’exercice, c’est à dire avant le 1er janvier de l’année N. Ce principe de l’antériorité budgétaire est quasiment toujours respecté par les grandes collectivités (régions, départements, grandes villes) mais très rarement par les petites communes. Cette situation s’explique par le fait que les petites collectivités n’ont pas toujours toutes les informations leur permettant d’élaborer leur budget comme notamment le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) que doit leur verser l’Etat (ce montant n’étant, en effet, connu qu’en février ou en mars).

Ces différentes recettes octroyées par l’Etat sont très importantes pour les petites collectivités et peuvent facilement représenter les 2/3, voire les 3/4 des produits nécessaires à l’équilibre de leur budget. Aussi, la plupart des petites communes vont voter leur budget vers la fin mars de l’année N (ou même parfois au début du mois d’avril). Dans ces conditions, au 1^er janvier de l’année N, elles ne disposent toujours pas de budget pour le nouvel exercice. En effet, l’article 1612-2 du CGCT autorise que l’adoption du budget puisse intervenir jusqu’au 15 avril de l’année +1 (cette date limite est même repoussée au 30 avril de l’année N+1 lors des années d’élections locales).

Les restes à réaliser (RAR) concernent autant la section d’investissement que la section de fonctionnement et peuvent faire l’objet d’inscription tant en dépenses qu’en recettes. Les RAR correspondent, en dépense, aux charges engagées mais non mandatées au 31/12 de l’exercice.

Cela sera le cas, par exemple, lorsque l’ordonnateur aura accepté un devis et émis un bon de commande pour l’achat d’un véhicule le 15 décembre de l’année N avec paiement à la livraison prévue début février de l’année N+1. Dans son budget primitif, la collectivité pourra donc inscrire en dépenses, le montant du véhicule, et ce, même si le service fait (en l’occurrence la livraison du véhicule) n’interviendra que postérieurement.

En recette, on pourra également évoquer l’exemple d’une convention de prêt de 200 000  € signée par l’ordonnateur avec la banque de la collectivité, le 20 décembre de l’année N et pour laquelle, il n’aura été encaissé, le 1^er janvier de l’année N+1, que 150 000 €, les 50 000 € euros restants étant débloqués par la banque seulement à partir du 15 février de l’année N+1. Dans ce cas, la collectivité sera également fondée à écrire en RAR, 50 000 € de plus en recettes dans son budget primitif, même si la somme ne sera pas disponible, le 1^er janvier de l’année N.

d – Les autorisations d’engagement et les autorisations de programme

Les autorisations d’engagement (AE) ne concernent que la section de fonctionnement. En effet, selon les règles du code général des collectivités territoriales (CGCT), il est possible en section de fonctionnement de prévoir des AE et des crédits de paiement (CP) relatifs aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions par lesquelles l’assemblée délibérante s’engage sur plusieurs années à verser une subvention ou encore une participation (à l’exclusion toutefois des dépenses de personnel).

Exemple : une convention d'objectifs de 4 ans accordant une participation de 10 000 € à la caisse des écoles pour l’organisation d’une classe verte pour les enfants de l’école primaire municipale.

A côté des AE de la section de fonctionnement, on trouve les autorisations de programme (AP) qui, elles, vont ne concerner que la section d’investissement. Comme pour les AE, les AP constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour le financement d’un équipement. Les AP demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à leur annulation ou leur révision. Face aux AP, les crédits de paiement représentent la limite supérieure des dépenses qui peuvent être payées durant l’exercice au titre de l’AP.

Dès lors, l’autorisation de programme apparaît, en fait, comme une provision qui se cumule, année par année, pour réaliser l’objectif souhaité ; avec la possibilité, annuellement, de prendre une partie de cette provision pour faire face à d’autres charges devenues indispensables au bon fonctionnement de la collectivité.

L’assemblée délibérante peut donc « ajuster » chaque année l’AP en changeant son montant ou sa durée d’engagement. Les AP sont ainsi un outil de pilotage précieux pour les collectivités de taille importante (+ de 10 000 habitants) et permettent de planifier les engagements politiques de la majorité sur toute la durée de la mandature.

Exemple : l’assemblée délibérante vote une AP de 1 000 000 € sur 5 ans pour la construction d’une nouvelle médiathèque. Il y aura ainsi 200 000 € mis de côté chaque année, en réserve et non dépensés. En complément, l’assemblée délibérante pourra toujours voter en cours de réalisation de l’AP, des crédits de paiement supplémentaires pour, par exemple, réaliser des études complémentaires, et ce, sans qu’une affectation nouvelle ne soit rendue nécessaire.

Les AE et AP permettent également de réduire significativement le recours aux restes à réaliser, lesquels, s’ils sont importants, peuvent venir « dénaturer » fortement l’appréciation du résultat de l’exercice budgétaire concerné.

Pour conclure, dans le cas des AE et des AP, les crédits sont engagés au-delà de l’exercice budgétaire voté. L’engagement ainsi souscrit est donc pluriannuel et représente une exception importante au principe de l’annualité budgétaire.

            Dans le cadre de l’instruction comptable M57 (obligatoire pour toutes les collectivités dès le 1^er janvier 2024), les collectivités auront la possibilité de voter des AE et des AP relatives aux dépenses imprévues en section d’investissement et de fonctionnement dans la limite de 2 % des dépenses réelles de chaque section. Ces opérations seront prises en compte dans le plafond des 7,5 % relatif à la fongibilité des crédits.

2. Le principe de l’équilibre budgétaire

On se rappellera ici que le budget de toutes les collectivités locales se compose de deux sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement. C’est dans le cadre de ces 2 sections que l’équilibre doit être trouvé.

Le parfait équilibre entre les recettes et les dépenses de fonctionnement et d’investissement est une obligation juridique qui, par ailleurs, s’impose sous le contrôle des Chambres régionales des comptes (CRC). La CRC saisie par le Préfet vérifiera donc que l’exécutif local et sa majorité n’ont pas présenté puis adopté un budget en déficit.

Ce principe d’équilibre budgétaire sous-tend, en fait, 3 obligations distinctes :

• Ce sont bien tous les budgets de la collectivité qui doivent être équilibrés. Ainsi, par exemple, si la collectivité dispose d’un budget principal et de plusieurs budgets annexes, l’éventuel déficit des uns ne peut être compensé par l’excédent des autres ;

• Les recettes et les dépenses doivent également être évaluées de manière sincère, c’est-à-dire sans omission, majoration ou minoration. Il est donc interdit de surévaluer une recette que l’on sait insincère pour, par exemple, équilibrer artificiellement le budget de la collectivité ;

• Enfin, le remboursement de la dette de la collectivité (l’encours en capital) doit être assuré par des recettes dites propres, c’est-à-dire qu’il est interdit d’emprunter à nouveau pour rembourser le capital dû d’un autre emprunt.

Il existe toutefois une exception à la règle de l’équilibre budgétaire, il s’agit du « sur-équilibre ». En effet, lors de l’adoption de son budget, l’assemblée délibérante peut décider d’adopter la section de fonctionnement en sur-équilibre, c’est à dire avec plus de recettes que de dépenses. Auparavant c’était une façon de constituer des réserves avant l’introduction au niveau de la M14 des règles de dotation aux provisions et de dépenses imprévues. Aujourd’hui, ce sur-équilibre est une possibilité peu utilisée par les collectivités territoriales.

En effet, il existe, tout d’abord, la possibilité de prévoir un excédent de fonctionnement prévisionnel de la section de fonctionnement vers la section d’investissement dans le cadre d’une section de fonctionnement en équilibre (opération d’ordre des chapitres 23 et 21). D’autre part, le recours au sur-équilibre est peu pratiqué car il est toujours plus difficile de justifier, auprès des contribuables et administrés, l’adoption d’un budget où il y aurait trop de recettes par rapport aux charges. Ce genre de pratique renvoie donc alors aussitôt à l’idée que trop d’impôts auraient peut-être été prélevés sans raison nécessaire.

3. Le principe de l’unité budgétaire

En vertu de ce principe, toutes les recettes et les dépenses d’une collectivité territoriale doivent figurer dans un document unique.

Ce principe d’unité budgétaire est toutefois rendu compliqué à atteindre du fait de la multiplication des budgets locaux et notamment des budgets annexes et des budgets autonomes et, enfin, de l’existence des budgets et décisions budgétaires modificatives.

a- L’exception des budgets annexes

A côté du budget principal de la collectivité (où seront imputées les dépenses générales), bien souvent, on trouvera plusieurs budgets annexes qui permettront, pour leur part, d’individualiser les dépenses propres à un service ou à une activité particulière de la collectivité. Ainsi, par exemple, si les dépenses de fonctionnement et d’investissement de l’hôtel de ville seront imputées sur le budget principal de la commune, la piscine municipale ou encore le camping disposeront bien souvent d’un budget annexe qui leur sera propre.

Les budgets annexes sont donc des budgets indépendants du budget principal de la collectivité même si bien évidemment ils demeurent votés par la même assemblée délibérante.

Cette « individualisation » budgétaire (par isolement des opérations réalisées dans le cadre de cette activité spécifique) permettra ainsi de connaître le véritable coût du service concerné et d’établir le juste prix à percevoir en contrepartie auprès des usagers.

Dans cet exemple, la collectivité adoptera donc plusieurs budgets et plusieurs comptes administratifs. L’unité budgétaire de la collectivité ne pourra alors être rétablie qu’en consolidant les données financières figurant dans ces différents budgets.

b- L’exception des budgets autonomes

Les budgets autonomes sont l’ensemble des recettes et dépenses prévues et autorisées pour un service particulier doté de l’autonomie budgétaire et financière mais aussi de la personnalité juridique. De ce fait, le service public concerné sera géré par un établissement public dirigé par un conseil d’administration et non pas par l’assemblée délibérante de la collectivité.

Ce conseil d’administration sera toujours présidé de droit par l’exécutif local de la collectivité et comprendra forcément des représentants de l’assemblée délibérante mais aussi des représentants non élus. Dans le cadre des budgets autonomes, on retrouve essentiellement les CCAS/CCIAS (centre communal d’action sociale) ou encore les caisses des écoles. Le conseil d’administration doit voter obligatoirement, pour chaque budget autonome, un budget primitif et, éventuellement, des budgets modificatifs, si nécessaire.

c- L’exception des budgets supplémentaires et des décisions modificatives

Parmi les exceptions au principe de l’unité budgétaire, on trouve également les budgets supplémentaires (BS) ainsi que les décisions budgétaires modificatives (DM).

Contrairement au budget primitif, le BS est facultatif et il ne peut y en avoir qu’un seul BS adopté par exercice. Le BS a pour fonction essentielle d’intégrer dans le budget de l’année les résultats de l’exercice précédent, et ce, dans l’hypothèse où la collectivité n’aurait pas voté un budget unique qui aurait permis d’intégrer directement ces résultats.

Par ailleurs, le budget supplémentaire, comme les décisions modificatives, modifie ou complète de manière plus ou moins importante le budget primitif. C’est donc un budget d’ajustement qui doit être équilibré en fonctionnement et en investissement et voté avant la fin de l’exercice, c'est-à-dire avant le 31 décembre de l’année N. Le BS obéit également aux mêmes règles de forme, de préparation et de vote que le budget primitif (exception faite, bien entendu, de la date butoir du 15 avril de l’année N).

On notera toutefois que de moins en moins de collectivités votent un BS car les résultats de l’année N-1 sont de plus en plus souvent repris directement au budget primitif (cette pratique est rendue possible par le fait que les comptes administratifs sont élaborés de plus en plus rapidement par les comptables publics et donc dès les premiers mois de l’année N+1).

S’agissant des décisions modificatives (DM), celles-ci sont également facultatives mais par contre, et contrairement au BS, leur nombre est illimité. Une DM concerne un ou plusieurs points particuliers du budget, c’est-à-dire soit une section, un chapitre ou même seulement un article (leur portée est donc plus limitée qu’un BS). Elles peuvent être votées jusqu’au 31 décembre de l’année N pour l’investissement et avec une date limite au 21 janvier de l’année N+1 pour la section de fonctionnement seulement, avec l’obligation dans le cadre de la journée complémentaire de transmettre la DM dans les 5 jours à la préfecture (soit au 26 janvier de l’année N+1 au plus tard).

Enfin, les DM doivent être équilibrées en fonctionnement et en investissement et elles obéissent aux mêmes règles de forme, de préparation et de vote que le budget primitif, exception faite bien entendu de la date butoir du 15 ou 30 avril qui ne concerne que l’adoption du budget primitif de la collectivité.

4. Le principe de l’universalité budgétaire

Ce principe, souvent méconnu mais pourtant important en finances publiques locales, dispose que les recettes et les dépenses ne peuvent être contractées entre elles et que, par ailleurs, des recettes identifiées du budget ne peuvent être affectées à des dépenses particulières de celui-ci.

a - La règle de non contraction entre les recettes et les dépenses :

En vertu de cette règle, pour l’achat d’un véhicule neuf par une collectivité avec reprise du véhicule existant, il sera impossible de procéder à la contraction entre le prix d’achat du véhicule neuf et le prix de revente de l’ancien véhicule ancien. Au contraire, deux écritures comptables seront nécessaires. La première constatera une dépense pour l’achat du véhicule neuf, puis une seconde permettra de retracer la recette résultant de la vente (ou de la reprise) du véhicule que la collectivité a remplacé.

b - La règle de non affectation des recettes aux dépenses :

Selon cette seconde règle, il sera interdit d’affecter la recette résultant, par exemple, de la vente de lotissements communaux au paiement des factures résultant de la construction d’une nouvelle école communale.

Cette règle ne trouvera, toutefois, pas à s’appliquer lorsque la collectivité aura reçu des subventions dites affectées. Il s’agit de subventions octroyées pour une opération précise et individualisée.

c -Les exceptions au principe d’universalité budgétaire

Parmi les exceptions au principe d’universalité budgétaire, on va tout d’abord trouver les budgets annexes où les recettes sont forcément affectées aux dépenses dans la mesure où il s’agit d’être en capacité de déterminer le coût exact du bien produit ou du service rendu par le service géré en budget annexe.

Au titre des exceptions au principe de l’universalité budgétaire, on va également trouver les subventions affectées en fonctionnement ou en investissement, comme par exemple, une subvention allouée par le conseil départemental à une commune pour la construction d’une salle de sport ; subvention qui ne pourra donc servir que pour la réalisation de cette opération. Si l’équipement n’est pas exécuté, la subvention ne sera alors pas versée ou devra être reversée si elle avait déjà été déléguée à la commune.

Parmi les autres exceptions au principe d’universalité, on pourra encore citer les emprunts qui ne peuvent financer qu’une dépense d’investissement ou encore les dons et legs qui ne peuvent être utilisés que conformément à la volonté du donateur.

5. Le principe de spécialité budgétaire

Selon ce principe, en matière de dépenses, l’autorisation accordée par l’assemblée délibérante à l’ordonnateur dans le cadre de l’adoption du budget de la collectivité, est détaillée par chapitres ou articles. Ainsi, chaque crédit voté à une destination prévue et indiqué dans le budget.

Le respect de ce principe implique que l’exécutif local (le Maire ou le Président) ne puisse pas, seul, dénaturer le budget adopté en changeant l’affectation des crédits (par exemple, en décidant d’affecter des crédits initialement prévus pour assurer le paiement des fournisseurs à la rémunération des personnels de la collectivité).

Si des modifications de cet ordre sont nécessaires en cours d’année, le Maire devra alors obtenir de son conseil municipal (à l’occasion de l’adoption d’une décision modificative ou d’un budget supplémentaire) l’autorisation de modifier la répartition des crédits qui avait été décidée lors de l’adoption du budget primitif en début d’année.

Le principe de spécialité budgétaire souffre toutefois une exception importante avec ce que l’on appelle les chapitres globalisés.

a – L’exception des chapitres globalisés

Les chapitres globalisés sont en fait des chapitres de « regroupement » ou des chapitres « réservoirs ». Il existe plusieurs chapitres globalisés mais les deux principaux sont le chapitre 011 et le chapitre 012. Le chapitre 011 permet, au sein de la section de fonctionnement, de regrouper toutes les charges à caractère général qui concernent plusieurs chapitres comptables.

Au sein de ce chapitre globalisé 011, on trouvera, par exemple, les dépenses de fourniture ou les dépenses d’entretien du chapitre budgétaire 60 mais aussi, par exemple, les dépenses de location du chapitre budgétaire 61. Dans le cadre des chapitres globalisés, l’ordonnateur peut alors seul et sans autorisation de son assemblée délibérante, modifier l’affectation initiale des crédits prévus lors de l’adoption du budget primitif. Ainsi, par exemple, s’il souhaite engager plus de dépenses d’entretien (chapitre 60) que de dépenses de location (chapitre 61), il pourra réaffecter, sans en référer donc aux élus, les crédits du chapitre 61 vers le chapitre 60. La marge de manœuvre est ainsi rendue beaucoup plus grande pour l’exécution du budget.

A côté du chapitre 011, on trouvera également en section de fonctionnement, un chapitre globalisé 012 qui, cette fois-ci, regroupera l’ensemble des dépenses de personnels, qu’il s’agisse, par exemple, de personnels titulaires ou de personnels contractuels, de crédits destinés au traitement principal des agents ou à leur régime indemnitaire.

b – L’exception des dépenses imprévues

L’assemblée délibérante peut voter en section de fonctionnement et en section d’investissement des dépenses imprévues dans la limite de 7,5 % des dépenses réelles de chacune des deux sections. On rappellera ici que les dépenses réelles entraînent un flux financier avec un tiers, à l’inverse des dépenses d’ordre qui sont de pures jeux d’écriture comptable.

L’exécutif peut utiliser les dépenses imprévues pour des situations d’urgence ou pour honorer des dépenses pour lesquelles aucun crédit n’avait été prévu lors de l’adoption du budget.

Bien qu’aucune règle ne soit prévue concernant l’adoption des dépenses imprévues, notamment au regard de la strate démographique de la collectivité, il est néanmoins fortement recommandé de prévoir dans un budget primitif des dépenses imprévues qui serviront ainsi de réserves en cours d’année pour financer les aléas liés à l’exécution budgétaire.