• • 1. Les différentes constituantes d’un budget local
  • 2. Les acteurs du budget local
  • 3. La présentation, l’adoption et l’exécution du budget
  • 4. La présentation des résultats du budget

1. Les différentes constituantes d’un budget local

Le budget d’une collectivité locale comprend deux sections : la section de fonctionnement (SF) et la section d’investissement (SI). Dans le cadre de ces 2 sections, la présentation imposée par les maquettes budgétaires de la M14, M52, M71, M57 etc … est normalisée, avec les dépenses qui figureront toujours dans la partie haute de la maquette et des recettes qui figureront dans la partie basse de celle-ci. De même, les opérations concernant la section de fonctionnement occuperont toujours la première partie du budget tandis l’investissement sera renvoyé dans la seconde partie de celui-ci.

Pour illustrer la présentation d’un budget primitif local, il est, ci-dessous, proposé deux extraits de la maquette M57 avec la présentation générale de la section de fonctionnement en dépenses, puis la section de fonctionnement en recettes :

Source : maquette budgétaire M57

La section de fonctionnement (SF) regroupe l’ensemble des dépenses courantes et ordinaires qui doivent être couvertes par des recettes régulières et permanentes. Il s’agira ainsi des dépenses de personnel, d’alimentation, d’assurances, de consommation d’eau, de produits d’entretien, des intérêts des emprunts, de l’entretien du patrimoine, des indemnités de fonction etc …

En recettes, on trouvera essentiellement les produits générés par la fiscalité locale, les produits du domaine (location de salles), ceux des services ou encore de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

A contrario, la section d’investissement (SI) regroupe les opérations exceptionnelles qui contribuent à accroître ou à diminuer la valeur du patrimoine de la collectivité. Il s’agira notamment, en dépenses, des charges liées à la construction d’un nouveau bâtiment, des gros travaux de voirie, de l’achat d’un terrain ou encore des dépenses liées aux remboursements du capital des emprunts souscrits. En recettes de la SI, figureront les ventes d’un terrain, la réalisation d’un emprunt, les taxes d’urbanisme, la récupération de la TVA dans le cadre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) etc …

2. Les acteurs du budget local

Il existe cinq acteurs différents qui vont intervenir dans le cadre de l’adoption, de l’exécution et du contrôle du budget de la collectivité.

Deux acteurs – l’exécutif local et l’assemblée délibérante – sont des acteurs internes à la collectivité tandis que les trois autres – le comptable public, le Préfet et la Chambre régionale des comptes – sont des protagonistes extérieurs à la collectivité.

a -L’assemblée délibérante 

Selon la collectivité concernée, il s’agira du conseil municipal pour une commune, du conseil communautaire pour un EPCI à fiscalité propre ou encore du conseil départemental pour les départements, du conseil régional pour les régions etc ...

L’assemblée délibérante, composée de l’ensemble des élus de la collectivité, est la seule instance en capacité de voter les budgets et d’approuver les résultats de l’ordonnateur à l’occasion de l’adoption du compte administratif. Il s’agit, en effet, d’actes fondamentaux qui participent au bon fonctionnement de la collectivité. Aucune délégation n’est donc ici possible.

b - L’exécutif local 

Il s’agit du Maire pour la commune ou du Président pour un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), du Président du conseil département ou régional etc ....

L’exécutif local, appelé ici ordonnateur, aura pour principales responsabilités de préparer et d’exécuter le budget puis d’en présenter les résultats à la fin de l’exercice lors de l’approbation du compte administratif.

Bien souvent, l’ordonnateur accordera des délégations de signature à ses proches collaborateurs comme le directeur général des services (DGS), le directeur des services techniques (DST) ou même plus simplement à un agent de la collectivité, et ce, afin de rendre plus aisée l’exercice de sa fonction.

c - Le comptable public 

C’est un fonctionnaire qui n’appartient pas à la fonction publique territoriale et qui donc, à ce titre, n’est pas placé sous l’autorité hiérarchique de l’exécutif local.

Il s’agit, en fait, d’un agent du Ministère de l’Economie et des Finances qui tantôt portera le nom de trésorier municipal, de payeur départemental ou de payeur régional selon la nature du poste comptable qu’il occupe dans le réseau de la Direction générale des finances publiques (DGFIP).

C’est le comptable public qui assurera le paiement effectif des dépenses de la collectivité. C’est lui aussi qui en encaissera les recettes et suivra l’ensemble des opérations comptables de la collectivité à travers le compte de gestion qu’il doit produire tous les ans en parallèle du compte administratif de l’ordonnateur.

Même si l’ordonnateur se trouve soumis au contrôle du comptable public - qui donc peut s’opposer à lui en refusant de prendre en charge ses ordres de payer - l’exécutif local dispose toutefois de la possibilité de réquisitionner le comptable. Cette procédure doit ainsi permettre de trouver une solution en cas de blocage entre l’ordonnateur et le comptable public.

Cette procédure s’appelle la « réquisition du comptable ». C’est l’ordonnateur qui va déclencher la procédure en adressant un ordre de réquisition au comptable assignataire des dépenses de la collectivité. Cet ordre de réquisition doit être obligatoirement écrit et ne peut porter que sur un mandat à la fois (donc si l’ordonnateur veut faire passer « de force » plusieurs mandats, il devra adresser plusieurs ordres de réquisition au comptable). Cet ordre doit également être exécutoire pour être valide, c’est à dire transmis, au préalable, en préfecture (ce qui autorise éventuellement le préfet à le déférer devant le tribunal administratif dans le cadre du contrôle de légalité). De même, l’ordonnateur doit joindre l’ordre de réquisition au mandat qu’il souhaite mettre en paiement.

A la réception de cet ordre de réquisition adressé en lettre recommandée avec accusé de réception, le comptable public transmettra une copie à son directeur départemental des finances publiques (DDFIP) ainsi qu’à la Chambre régionale des comptes (CRC). S’il est régulièrement réquisitionné, le comptable public devra se conformer immédiatement à cet ordre sauf s’il constate les faits suivants :

- insuffisance des fonds disponibles (tout découvert étant interdit) ;

- absence totale de justification du service fait (la marchandise n’a pas été livrée par exemple) ;

- défaut de caractère libératoire du paiement (le bénéficiaire du paiement n’est pas le bon tiers) ;

Hors de ces 3 cas, le mandat initialement rejeté par le comptable public sera pris en charge par celui-ci. Toutefois les conséquences de cette réquisition du comptable par l’ordonnateur seront lourdes de conséquences dans la mesure où c’est la responsabilité de l’ordonnateur qui se trouvera substituée à celle du comptable. De ce fait, l’ordonnateur engage donc sa responsabilité personnelle et pécuniaire devant la CRC et éventuellement devant la Cour de discipline budgétaire et financière.

 La réquisition est donc à manier avec la plus grande précaution sachant, enfin, qu’elle n’est possible que pour les dépenses et non pour les recettes de la collectivité où là aucune réquisition n’est possible.

d - Le préfet 

Les services de la préfecture (ou de la sous-préfecture le cas échéant) assureront le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire sur les principaux actes à caractère budgétaire et financier adoptés par la collectivité.

Dans le cadre du contrôle de légalité, les services du Préfet pourront, par exemple, déférer au tribunal administratif toute irrégularité entachant le budget comme, par exemple, l’éventuel non-respect du quorum lors du vote du budget ou de compte administratif.

Dans le cadre du contrôle budgétaire, les services préfectoraux pourront, cette fois-ci, saisir la CRC.

e - La Chambre régionale des comptes 

Les juges financiers interviennent à côté des juges administratifs pour s’assurer du respect scrupuleux, par la collectivité et le comptable public, des lois et règlements régissant le bon usage des deniers publics.

La Chambre régionale des comptes (CRC) interviendra tantôt, en amont, en cas de problèmes sur le budget ou le compte administratif détectés par le Préfet et tantôt, en aval, à sa propre initiative, pour s’assurer de la régularité des opérations comptables réalisées par le comptable public.

Dans ce dernier cas, la CRC pourra rendre un jugement afin de mettre « en débet » le comptable, c’est-à-dire, prononcer contre lui une peine financière correspondant aux préjudices financiers qu’aura subi la collectivité du fait de ces négligences (comme, par exemple, le non-recouvrement d’une créance auprès de débiteurs de la collectivité).

• L’adoption du budget par nature

Ici, l’assemblée délibérante adoptera le budget en le votant par chapitre ou article budgétaires. La jurisprudence considère, toutefois, que le vote peut se faire par section, c’est à dire par un vote global sur la section de fonctionnement et un autre sur la section d’investissement. Elle n’exige pas un vote formel par chapitre. Par contre, le vote par article nécessite une décision expresse de l’assemblée délibérante. Le choix de l’assemblée délibérante s’impose dans ce cas à l’exécutif local. Cette décision est lourde de conséquences car il s’ensuit un contrôle beaucoup plus important de l’exécution du budget en cours d’année pour l’ordonnateur.

Si le vote se fait par article, la marge de manœuvre de l’exécutif sera en effet moindre car à chaque dépassement de crédits sur un article, l’exécutif devra d’abord repasser devant l’assemblée délibérante pour obtenir des crédits supplémentaires sans pouvoir bénéficier du principe de fongibilité des crédits au niveau du chapitre budgétaire. On le comprend ici, le vote par article est une décision politique. C’est un avertissement de l’assemblée délibérante vis-à-vis de son exécutif (l’ordonnateur) et le moyen pour celle-ci d’assurer un contrôle attentif sur les conditions dans lesquelles l’ordonnateur assure la gouvernance budgétaire de la collectivité.

• L’adoption du budget par fonction

Alors que la présentation et le vote du budget par nature font intervenir l’utilisation du plan comptable général avec ses chapitres et ses comptes d’imputation, le recours à la présentation et au vote du budget par fonction permet de regrouper l’ensemble des crédits par 10 grands types de fonction ou d’activité. Pour l’ensemble des collectivités du bloc communal, du bloc départemental et du bloc régional, l’entrée en vigueur progressive de l’instruction comptable M57 entraînera une modification des fonctions. En effet, jusqu’à présent chaque type de collectivité (commune, département et région) avait sa propre présentation fonctionnelle.

Toutefois, avec l’entrée en vigueur de la M57 au 1^er janvier 2024 – soit une instruction comptable commune aux communes, départements et régions - il a été nécessaire de redéfinir les 10 grands types de fonction afin que ceux-ci soient, enfin, communs à toutes les collectivités françaises.

Fonctions utilisées dans le cadre de l’instruction comptable M14 :

FONCTION 0 : Services généraux

FONCTION 1 : Sécurité

FONCTION 2 : Enseignement

FONCTION 3 : Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs

FONCTION 4 : Prévention médico-sociale

FONCTION 5 : Action sociale

FONCTION 6 : Réseaux et infrastructures

FONCTION 7 : Aménagement et environnement

FONCTION 8 : Transports

FONCTION 9 : Développement économique

Fonctions utilisées dans le cadre de l’instruction comptable M57 :

FONCTION 0 : Services généraux (inchangée par rapport à la M14)

FONCTION 1 : Sécurité (inchangée par rapport à la M14)

FONCTION 2 : Enseignement (inchangée par rapport à la M14)

FONCTION 3 : Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs (inchangée par rapport à la M14)

FONCTION 4 : Santé et action sociale

FONCTION 5 : Aménagement des territoires et habitats

FONCTION 6 : Action économique

FONCTION 7 : Environnement

FONCTION 8 : Transports loisirs (inchangée par rapport à la M14)

FONCTION 9 : Réserve

En fait, seules les collectivités de plus de 10 000 habitants peuvent choisir le mode de vote de leur budget mais l’assemblée délibérante ne pourra toutefois plus changer de méthode de vote pendant toute la mandature.

c - L’exécution du budget

L’exécution du budget de la collectivité se trouve soumis à un certain nombre de règles strictes lesquelles répondent au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable.

En vertu de ce principe, l’ensemble des opérations de la collectivité vont être retracées à travers deux comptabilités différentes : la comptabilité de l’ordonnateur et la comptabilité du comptable public.

Pour effectuer des dépenses, l’ordonnateur devra suivre un schéma précis qui passera par trois phases : l’engagement, la liquidation puis l’ordonnancement (ou le mandatement) de la dépense. De même, pour encaisser des recettes, l’ordonnateur devra également suivre trois étapes, similaires à celles de la dépense : la constatation du fait générateur, la liquidation puis l’ordonnancement du titre (cf. fiches sur les recettes et les dépenses locales).

Le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable répartit donc précisément les rôles et les responsabilités entre les collectivités locales et les services de l’Etat. Afin de faire respecter ce principe, une sanction est éventuellement prévue à l’encontre des exécutifs locaux qui ne respecteraient pas strictement ce principe de séparation en s’immisçant, par exemple, dans les fonctions du comptable public. Les ordonnateurs peuvent, en effet, être condamné pour « gestion de fait ». Ce sera notamment le cas dès lors qu’un ordonnateur aura procéder lui-même au maniement des deniers publics, prérogatives réservées au seul comptable public (exemple : encaissement par le Maire des recettes de billetterie d’une manifestation culturelle organisée par la commune ou encore versement par le Maire d’une subvention à une association municipale dont il assure également la présidence).

4. La présentation des résultats du budget

Le budget étant un acte prévisionnel, aussi il convient, en fin d’exercice, d’arrêter l’ensemble des opérations en dépenses et en recettes afin d’obtenir les résultats définitifs de l’exécution budgétaire annuelle. Ces phases de « détermination » des résultats du budget exécuté doivent permettre de produire deux documents différents : le compte de gestion et le compte administratif. Ces documents vont ainsi permettre de connaître précisément le résultat excédentaire ou déficitaire de l’exercice écoulé. De même, ils serviront à contrôler la régularité des opérations réalisées par l’ordonnateur et ses services dans la mesure où le compte administratif produit par l’ordonnateur doit être parfaitement identique au compte de gestion élaboré par le comptable public. En cas de discordance entre l’un et l’autre, le Préfet saisira la CRC afin de déterminer l’origine des différences constatées et d’arrêter définitivement les comptes de la collectivité.

a -Le compte de gestion 

Le compte de gestion permet de présenter les résultats de la collectivité comme le comptable public a pu les établir. Le compte de gestion doit être transmis à l’ordonnateur, au plus tard avant le 30 mai de l’année N+1, soit un mois avant le vote de l’assemblée délibérante sur le compte administratif.

            Le compte de gestion est beaucoup plus complet que le compte administratif car il est tenu « en partie double », c’est-à-dire qu’il permet de suivre les opérations réalisées avec les tiers, fournisseurs et redevables de la collectivité. Pour ce faire, le comptable public utilisera des comptes qui seront absents du compte administratif. Il s’agir des comptes de la classe 4 (les comptes de tiers) et des comptes de la classe 5 (les comptes financiers).

Le compte de gestion fait apparaître l’ensemble des opérations qui sont intervenues lors de l’année budgétaire soit :

• L’ensemble des opérations de recettes et de dépenses réalisées durant l’exercice ;
• les opérations de trésorerie concernant notamment le compte Trésor de la collectivité (compte 515), l’ensemble des opérations intervenues à travers les comptes Trésor des régisseurs ou encore les mouvements liés à des lignes de trésorerie ;
• Les créances et les dettes ;
• Le patrimoine de la collectivité notamment avec la valeur nette comptable (VNC) des biens recensés dans l’état de l’actif (la VNC résultant de la contraction entre la valeur d’achat des biens et les amortissements réalisés depuis leur entrée dans l’inventaire de la collectivité) ;
• Un bilan d’entrée avec la situation financière en début d’exercice (au 1/01/année N) et un bilan de sortie avec la situation financière en fin d’exercice (au 31/12/année N).

b - Le compte administratif 

C’est le compte de résultat de l’exécutif local. Le compte administratif détaille toutes les opérations réalisées, en recettes et en dépenses, et présente les résultats excédentaires ou déficitaires de l’exercice en fonctionnement comme en investissement. Le compte administratif est tenu en « partie simple », c’est-à-dire que les dépenses et les recettes y figurent sans la contrepartie fournisseur, client ou redevable de la classe 4.

Le compte de résultat est important car il permet à l’assemblée délibérante de contrôler la bonne exécution du budget et au Préfet de constater l’éventuel déficit d’exécution de celui-ci pour ensuite, le cas échéant, saisir la CRC qui proposera les mesures nécessaires au rétablissement de cet équilibre budgétaire.

A la fin de cette procédure de présentation et d’adoption du compte administratif et du compte de gestion, la collectivité pourra alors procéder à la reprise des résultats. Cette reprise est obligatoire et se fait en une seule fois et en totalité aussi bien en section de fonctionnement qu’en section d’investissement. Elle permet d’intégrer l’éventuel excèdent ou déficit de l’année passée au nouveau budget de la collectivité. Cette reprise des résultats peut se faire soit par l’intermédiaire du vote d’un budget supplémentaire ou directement lors de l’adoption du budget primitif de l’année suivante si toutefois le compte administratif de l’année N-1 est adopté avant le budget primitif de l’année N.

Ainsi, entre l’adoption, l’exécution et la constatation des résultats de l’année budgétaire d’une collectivité, il peut s’écouler une période de 18 mois.

c – Le compte financier unique

Le CFU a vocation à devenir, à partir du 1^er janvier 2024, la nouvelle présentation des comptes locaux pour les élus et les citoyens. Il se substituera au compte de gestion et au compte administratif.

La mise en place du compte financier unique vise plusieurs objectifs :

• favoriser une transparence et une lisibilité accrue de l’information financière ;
• améliorer la fiabilité des comptes ;
• simplifier les processus administratifs entre l’ordonnateur et le comptable public dans la mesure où il n’y aura plus qu’un seul document de référence arrêtant les comptes et les résultats de la collectivité.

L’entrée en vigueur du CFU se fera concomitamment à l’instauration de l’instruction comptable M57 qui est la seule à permettre la production d’un CFU (contrairement à la M14, à la M52 ou à la M71). La M57 deviendra donc obligatoire pour l’ensemble des collectivités locales françaises à partir du 1^er  janvier 2024 (et non plus seulement pour les seules métropoles).