• 1. Un contexte propice aux mutations de l’action sociale
  • 1.1. La nécessité de faire face aux évolutions sociétales
    • 1.1.1. Le changement de perception des bénéficiaires de l’action sociale
    • 1.1.2. L’évolution des besoins
    • 1.1.3. La diversification des finalités de l’action sociale
    • 1.1.4. La remise en question des principes constitutifs de l’aide et de l’action sociales
  • 1.2. La nécessité d’améliorer l’organisation actuelle
    • 1.2.1. Une trop grande diversité des actions
    • 1.2.2. Des acteurs en charge de l’action sociale toujours plus nombreux mais mal coordonnés
    • 1.2.3. Un encadrement juridique des actions sociales trop confus
• 2. Les évolutions récentes de l’action sociale
  • 2.1. Une assistance davantage personnalisée
    • 2.1.1. L’individualisation de l’action sociale
    • 2.1.2. La contractualisation de l’action sociale
  • 2.2. La rationalisation de l’action sociale
    • 2.2.1. La territorialisation de l’action sociale
    • 2.2.3. La simplification de l’action sociale
• Références bibliographiques

1. Un contexte propice aux mutations de l’action sociale

1.1. La nécessité de faire face aux évolutions sociétales

1.1.1. Le changement de perception des bénéficiaires de l’action sociale

Le vocabulaire utilisé pour désigner les bénéficiaires de l’action sociale est extrêmement riche et varié : usagers, administrés, bénéficiaires, allocutaires, consommateurs, clients, résidents, acteurs ou encore citoyens sont les qualificatifs les plus souvent employés.

Chacun de ces termes renvoie une image particulière de la personne assistée et s’emploie dans un contexte bien déterminé. Ainsi, pour évoquer ses relations avec l’administration, la personne sera généralement considérée comme administrée, destinataire ou encore allocutaire. En ayant une approche plus économique et commerciale, les notions de consommateurs ou de clients d’un bien ou d’un service d’action sociale seront privilégiées. En portant un regard plus politique, les figures du citoyen ou de l’acteur seront plutôt mises en avant.

La richesse du champ lexical reflète non seulement la diversité, mais également l’évolution des perceptions qui sont faites des bénéficiaires de l’action sociale. Par le passé, la tendance était à l’anonymat, c’est-à-dire que l’individu était « dépersonnifié ». Les dispositifs d’assistance étaient alors destinés à venir en aide à un groupe de personnes liées par la pauvreté et l’exclusion, sans qu’il soit nécessaire de distinguer ses membres. Avec le temps, les bénéficiaires de l’action sociale sont néanmoins de plus en plus individualisés. Ils retrouvent ce qui fait leur identité et leur singularité. Ils redeviennent des citoyens à part entière, disposant de droits et de devoirs envers la société.

Ces changements de perception se manifestent là encore par une évolution terminologique. Dans un rapport de 2015 (« Refonder le rapport aux personnes : ʺmerci de ne plus nous appeler usagersʺ »), le Conseil supérieur du travail social revient sur la manière dont sont perçus les bénéficiaires de l’action sociale et sur l’impact des qualificatifs employés. Il en ressort notamment que l’expression « usagers », bien qu’étant extrêmement répandue dans le domaine de l’action sociale, renvoie une image négative des intéressés. Elle évoque des êtres usagés, assujettis, incapables. La tendance serait d’utiliser les expressions de « personnes accueillies » ou de « personnes accompagnées », beaucoup plus neutres et moins stigmatisantes.

1.1.2. L’évolution des besoins

Les besoins de la population évoluent au fil du temps.

Si le chômage n’existait pratiquement pas au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, il constitue aujourd’hui un problème de société majeur. L’apparition puis le développement de la thématique de l’exclusion professionnelle ont nécessité la mise en place de nouveaux dispositifs d’action sociale et supposent d’être toujours plus inventif pour (r)accompagner les personnes dans l’emploi et pour les (ré)insérer socialement.

De la même manière, la question de la dépendance occupe une place de plus en plus importante dans le débat public. Il convient donc non seulement d’adapter le système de Sécurité sociale – l’opportunité de créer une 5^e branche est, à cet égard, une solution régulièrement discutée –, mais également de rénover les mécanismes d’action sociale afin de prendre en charge les personnes en perte d’autonomie exclues des assurances sociales.

1.1.3. La diversification des finalités de l’action sociale

La conception de l’action sociale a évolué au fil du temps. Jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’action sociale était bâtie sur un modèle qualifié de « tutélaire ». À l’époque, la protection sociale reposait essentiellement sur la famille. Ainsi, quand un individu était incapable de se procurer par lui-même les ressources nécessaires à son existence, il se tournait vers la solidarité familiale. Ce n’est qu’en cas de carence de sa famille, et à titre subsidiaire, qu’un individu pouvait demander à bénéficier de l’assistance publique. En suppléant la famille, l’État jouait ainsi le rôle de tuteur des déshérités. Cette vision assez restrictive de l’action sociale aboutissait à exclure de nombreuses personnes dans le besoin.

De la Libération jusqu’aux années 1980, l’action sociale est passée d’une conception « tutélaire » à une conception davantage « réparatrice ». L’idée était de considérer que certaines personnes peuvent être exclues de la vie « normale » en société pour des raisons financières, physiques, mentales, etc. Dans cette hypothèse, l’action sociale doit dès lors faire intervenir diverses organisations, institutions et professions afin d’apporter non seulement un soutien financier, mais également une aide médicale, psychologique ou encore logistique aux personnes jugées « inadaptées » socialement.

Sans rompre totalement avec sa logique « réparatrice », l’action sociale évolue toutefois depuis les années 1980 vers une logique « d’insertion ». Le constat est toujours le même. Il s’agit de venir en aide aux personnes exclues de la société. La logique d’insertion visait à l’origine prioritairement les personnes exclues du marché du travail. À la différence des réponses apportées dans le cadre d’une action sociale « réparatrice », une action sociale « d’inclusion » vise à fournir un soutien et un accompagnement destiné à aider ces personnes à s’intégrer par elles-mêmes, aussi bien socialement que professionnellement. Il ne s’agit pas non plus de « réparer » des injustices en mettant en place des structures spécialisées, mais d’adapter les personnes pour qu’elles puissent intégrer des structures ordinaires.

1.1.4. La remise en question des principes constitutifs de l’aide et de l’action sociales

Depuis la crise économique et financière de 2008, la question de la maîtrise des finances publiques est au cœur des préoccupations politiques. Chaque gouvernement tente de contenir les dépenses, de réduire les déficits de l’État et de la Sécurité sociale et plus généralement, de rationaliser l’usage qui est fait de l’argent public.

Dans ce contexte, les mesures d’aide et d’action sociales cristallisent les critiques d’une partie de la classe politique. Parfois jugé trop généreux, le système actuel serait selon ses détracteurs un encouragement à « l’assistanat ». Au-delà des interrogations sur la générosité du système d’aide et d’action sociales, la question de l’instauration de contreparties est régulièrement débattue. Faut-il fournir un secours désintéressé aux personnes nécessiteuses ou attendre d’elles un retour, un engagement en échange ?

En définitive, ce sont tous les principes fondamentaux du droit de l’aide et de l’action sociales qui sont actuellement remis en question et régulièrement débattus : comment mettre en place un système juste ? Quelle place réserver aux notions d’égalité et d’équité ? Quelle est la portée des droits de l’Homme et du citoyen ? Jusqu’à quel point l’État doit-il/peut-il intervenir dans le domaine de l’action sociale ?

1.2. La nécessité d’améliorer l’organisation actuelle

1.2.1. Une trop grande diversité des actions

L’action sociale recouvre une très grande diversité de prestations, d’interventions et de services. Elle peut prendre la forme d’aides financières, de mesures d’accompagnement et d’encadrement ou encore de mise à disposition d’équipements et de services collectifs. Or, chacun de ces dispositifs fonctionne selon des modalités différentes. Il n’existe en particulier aucune harmonisation dans les conditions d’attribution. Celles-ci sont accordées selon des critères très variables. Le montant des aides financières peut ainsi dépendre de facteurs personnels et financiers très différents d’une prestation à l’autre.

Cette hétérogénéité des actions a des effets négatifs. Elle porte tout d’abord atteinte à la clarté et à l’intelligibilité de la politique sociale de la France. Elle contribue ensuite à complexifier le système d’aide et d’action sociales non seulement pour ses gestionnaires mais – plus grave encore –, pour ses bénéficiaires potentiels. Nombre d’entre eux ne demandent pas à bénéficier des dispositifs auxquels ils pourraient pourtant prétendre tant les démarches à effectuer sont compliquées. D’autres ne formulent pas de demandes pour la seule raison qu’ils n’ont pas du tout connaissance des moyens mis à leur disposition. Le phénomène du non-recours aux aides sociales est suivi et analysé depuis quelques années par diverses instances, et en particulier par l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore). Bien qu’il soit très difficile de déterminer avec précision le nombre de personnes qui ne bénéficient pas des aides sociales auxquelles elles pourraient prétendre, les statistiques qui ont pu être publiées jusqu’à présent sont relativement inquiétantes. Reprenant les données fournies par le Comité d’évaluation du RSA, un rapport parlementaire du 26 octobre 2016 (rapport d’information « sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux ») indique par exemple que 36% des personnes qui pourraient bénéficier du RSA n’en font pas la demande. Le taux de non-recours au RSA-activité – avant que le dispositif ne soit supprimé puis remplacé par la prime d’activité – atteignait quant à lui 68%.

1.2.2. Des acteurs en charge de l’action sociale toujours plus nombreux mais mal coordonnés

Avec la diversification de ses finalités, l’action sociale ne vise plus seulement à fournir des moyens financiers aux plus démunis. Elle cherche également à insérer dans la société les personnes marginalisées. Pour cela, différents acteurs vont être mobilisés : médecins, psychologues, conseillers, etc. La liste des travailleurs sociaux est longue. Tous ces acteurs ont des domaines d’expertise très différents. Ils interviennent par ailleurs dans le cadre d’une action sociale segmentée, c’est-à-dire composée de dispositifs particuliers et indépendants les uns des autres. Ils sont en outre répartis sur divers échelons : État, collectivités territoriales, organismes de Sécurité sociale, associations.

Cette multiplication et cette dispersion des intervenants contribuent à complexifier le système d’action sociale et vont au final porter préjudice à ses bénéficiaires en alimentant le phénomène de non-recours ou de renoncement aux prestations, en les privant d’un accompagnement global et en ne traitant pas de manière efficace et cohérente les situations.

Dans le cadre des États généraux du travail social, le groupe de travail présidé par Philippe Metezeau a remis en février 2015 un rapport (« Coordination interinstitutionnelle entre acteurs ») dans lequel il exprime la nécessité de coordonner l’action des différents acteurs sociaux. Il émet des propositions destinées à mettre en cohérence l’action des intervenants. L’objectif est au final d’améliorer l’efficience des politiques publiques, de renforcer la prévention, de simplifier les parcours, de décloisonner les pratiques et d’une manière plus globale, de rendre plus efficace le travail social. Parmi les solutions avancées, figurent par exemple la mise en place d’un premier accueil inconditionnel afin d’évaluer les besoins des personnes et de les diriger vers les réponses les plus adaptées à leur situation, ou encore la désignation d’un référent de parcours de la personne.

1.2.3. Un encadrement juridique des actions sociales trop confus

Dans sa définition juridique, l’action sociale se distingue de l’aide sociale par son caractère facultatif et discrétionnaire. La très grande liberté qui entoure la mise en place et l’octroi de prestations et services d’action sociale est néanmoins remise en cause dans certaines hypothèses. Les initiatives des organismes – qu’ils soient publics ou privés – sont désormais soumises à un encadrement légal plus ou moins strict.

Le principe demeure celui de la liberté d’intervention. Les mesures adoptées font seulement l’objet d’un contrôle a minima. Les collectivités publiques locales doivent se soumettre à un contrôle de légalité. L’objectif est en particulier de vérifier que les aides mises en place respectent le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques. Les organismes de Sécurité sociale sont quant à eux contrôlés sur l’usage qu’ils ont du fonds d’action sanitaire et sociale dont ils disposent. Les institutions privées qui mettent en place des actions sociales sont soumises aux dispositions légales et règlementaires qui encadrent la mise en place de ces structures et leur fonctionnement.

À côté de l’action sociale facultative, de nombreuses interventions ne relevant ni de l’aide sociale ni de la Sécurité sociale sont rendues obligatoires. Ainsi, certains services doivent nécessairement être mis en place. L’article L. 121-9 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) pose par exemple l’obligation pour les départements de créer un service chargé d’exercer une action médico-sociale à destination des personnes se livrant à la prostitution. En outre, la loi peut imposer aux collectivités locales de mettre en œuvre des actions de prévention, d’insertion et de développement social (art. L. 121-2 CASF). Enfin, certains engagements financiers peuvent être imposés, en particulier aux départements. Dans tous les cas, si la loi pose une obligation d’agir - en créant des services, des mesures d’accompagnement ou des fonds à destination de certaines catégories de personnes – elle laisse les acteurs sociaux relativement libres de fixer les conditions de mise en œuvre et d’exercice des structures d’accueil, de déterminer le contenu et la forme des actions de prévention, ou de répartir les sommes affectées aux différents fonds.

2. Les évolutions récentes de l’action sociale

2.1. Une assistance davantage personnalisée

2.1.1. L’individualisation de l’action sociale

L’action sociale s’est progressivement individualisée. Les bénéficiaires sont de moins en moins perçus comme faisant partie d’un groupe homogène. Leur situation personnelle, familiale, sociale et professionnelle ainsi que leurs besoins sont davantage pris en compte. Cela se traduit par la mise en place d’aides « sur mesure » comme l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA) ou la Prestation de Compensation du Handicap (PCH).

L’individualisation de l’action sociale implique également de renforcer la participation des bénéficiaires dans le processus de création des politiques les concernant. Ainsi, la loi de modernisation sociale du 17 février 2002 a mis en place un Conseil national consultatif des personnes handicapées assurant la participation de ces dernières dans l’établissement et la mise en œuvre des politiques qui leur sont destinées (art. L. 146-1 CASF). Plus généralement, l’article L. 311-6 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que pour associer les personnes bénéficiaires de prestations au fonctionnement des établissements ou services qui les distribuent, ces derniers doivent mettre en place un conseil de la vie sociale ou tout autre espace de participation.

Enfin, l’individualisation suppose l’existence d’un accompagnement du bénéficiaire de l’action sociale. L’accompagnement était initialement conçu comme professionnel, c’est-à-dire qu’il devait permettre aux personnes exclues du marché du travail de (re)trouver un emploi stable. Progressivement, l’accompagnement s’est étendu aux domaines du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation, de la culture et de la protection de la famille et de l’enfance (art. 115-1 CASF). Bien qu’il mérite d’être amélioré, l’accompagnement est un dispositif indispensable pour assurer l’efficience du système d’action sociale. Il existe aujourd’hui deux principales mesures d’accompagnement social destinées notamment à aider les individus à gérer leurs ressources et prestations sociales : la Mesure d’Accompagnement Social Personnalisé (MASP) qui fait l’objet d’un contrat entre l’individu dans le besoin et les services sociaux du département, et la Mesure d’Accompagnement Judiciaire (MAJ) qui est prononcée par le juge des tutelles.

Certains auteurs comme le professeur Borgetto s’interrogent toutefois sur la portée juridique de la notion d’accompagnement. La question qui se pose notamment est celle de savoir si elle peut/doit aller jusqu’à s’apparenter aux notions civilistes de tutelle et de curatelle ?

2.1.2. La contractualisation de l’action sociale

Le contrat occupe aujourd’hui une place centrale en droit de l’aide et de l’action sociales. Il peut être conclu entre différents acteurs et répondre à divers objectifs.

Lorsqu’il est conclu entre l’État d’une part et des établissements sociaux et médico-sociaux, ou des organismes de Sécurité sociale d’autre part, le contrat permet de passer d’une relation de tutelle à une relation davantage fondée sur l’idée de partenariat. Le contrat peut aussi être utilisé pour favoriser la coopération entre les professionnels du secteur social et médico-social. Mais c’est surtout la contractualisation de la relation entre les bénéficiaires de l’action sociale et les institutions qui la dispensent qui est marquante ces dernières années. Le fait de demander une contrepartie à l’assistance est censé responsabiliser les bénéficiaires de l’action sociale et devrait permettre de lutter contre leur passivité ou leur « assistanat » supposé. La technique contractuelle est généralement utilisée pour encourager les bénéficiaires du RSA à retrouver un emploi et à se réinsérer professionnellement. Elle a aussi été testée dans d’autres cadres avec un succès très relatif (contrat de responsabilité parentale par exemple).

Le recours à la notion de « contrat » en droit de l’aide et de l’action sociales est controversé. La personne qui a besoin d’assistance et celle qui la lui procure ne sont absolument pas placées sur un pied d’égalité. Le bénéficiaire de l’action sociale n’a pas le pouvoir de négocier les termes de l’engagement. L’absence de possibilité de négociation rend dès lors la notion de contrat extrêmement virtuelle.

2.2. La rationalisation de l’action sociale

2.2.1. La territorialisation de l’action sociale

La territorialisation du droit est une tendance qui vise à rechercher le territoire au niveau duquel une norme juridique produira les meilleurs effets. En matière d’aide et d’action sociales, il s’avère que plus les structures d’assistance sont proches des personnes dans le besoin, plus elles sont efficaces. Cette recherche de proximité avec les administrés a conduit le législateur à décentraliser progressivement l’aide et l’action sociales. Le département semble aujourd’hui être l’échelon privilégié pour gérer l’aide sociale. L’action sociale paraît en revanche plus efficace lorsqu’elle est confiée aux communes.

Afin d’atténuer les disparités qui peuvent exister d’une commune à une autre et pour harmoniser la politique d’action sociale, un nouvel échelon de contact s’est développé : la métropole. Créées par la loi du 16 décembre 2010 puis consolidées par la loi de Modernisation de l’Action Publique territoriale et d’Affirmation des Métropoles - dite loi MAPAM - du 27 janvier 2014, les métropoles peuvent se voir transférer un certain nombre de compétences de la part des régions et des départements, en particulier dans le domaine social. Les métropoles sont en plein essor. La France en compte actuellement 22.

Le législateur développe également des structures locales particulières, généralement qualifiées de « maisons ». Il s’agit d’entités administratives qui centralisent les services publics les plus pertinents pour répondre à un besoin spécifique. L’objectif est de présenter aux personnes nécessiteuses un interlocuteur unique, lequel pourra les informer et les aider dans leurs démarches. Depuis 2000, se sont ainsi développées les « maisons du service public », les « maisons de l’emploi », les « maisons départementales du handicap », les « maisons d’assistants maternels » ou encore les « maisons pour l’autonomie et l’intégration des malades d’Alzheimer ».

2.2.3. La simplification de l’action sociale

À en croire les débats publics, le droit souffrirait d’une trop grande complexité. La volonté de le simplifier et de réduire des codes jugés trop volumineux est sans cesse évoquée. Si le droit du travail a longtemps cristallisé l’essentiel des reproches, le droit de l’aide et de l’action sociales n’est toutefois pas exempt de critiques.

La matière est donc régulièrement réformée, et ce dans un but affiché de simplification. La recodification et la transformation en 2000 du « Code de l’aide sociale et de la famille » en « Code de l’action sociale et des familles » s’inscrivent dans cette logique. Par la suite, différentes réformes législatives et règlementaires ont été menées afin de poursuivre cet effort. Sans entrer dans leur détail, il est possible de citer par exemple l’ordonnance du 15 avril 2004 « allégeant les formalités applicables à certaines prestations sociales », la loi du 9 décembre 2004 « de simplification du droit » ou encore l’ordonnance du 30 juin 2005 « relative à la simplification et à l’adaptation du droit dans les domaines de la formation professionnelle et de l’emploi ».

La nécessité de simplifier à tout prix cette matière peut cependant être discutée. En effet, il s’agit d’un droit complexe par essence. Il doit faire face à des besoins extrêmement variés et en constante mutation. Ses objectifs se diversifient eux aussi de plus en plus. Le degré d’attentes et d’exigences de la société sur ces questions n’a jamais été aussi grand. Dans ces conditions, il paraît difficile de mettre en place un droit « simple ». En revanche, s’il est un point qui mériterait d’être amélioré, c’est celui de l’accès au droit : faciliter l’information des bénéficiaires de l’action sociale, mettre en place un référent unique, coordonner les différents acteurs, repenser les échelons les plus pertinents, etc. sont autant de questions qui devraient sans doute faire l’objet d’une attention toute particulière des pouvoirs publics et qui permettraient de rationaliser non seulement les dispositifs d’action sociale, mais également leurs coûts.

Références bibliographiques

• AUBIN (E.), Droit de l’aide et de l’action sociales, Issy-les-Moulineaux : Gualino, 4^e éd., 2014, 521 p.
• BIEMOURET (G.) et COSTES (J.-L.) rapp., Rapport sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux, 26 octobre 2016, 368 p.
• BORGETTO (M.) et LAFORE (R.), Droit de l’aide et de l’action sociales, Issy-les-Moulineaux : LGDJ, 10^e éd., 2018, 819 p.
• Conseil supérieur du travail social, Refonder le rapport aux personnes : « merci de ne plus nous appeler usagers », rapport remis à la ministre des Affaires sociales et de la Santé, 2015, 188 p.
• METEZEAU (Ph.) dir., Coordination interinstitutionnelle entre acteurs, rapport remis dans le cadre des États généraux du travail social, février 2015, 52 p.