• 1. Deux grandes catégories d’actes des collectivités territoriales
  • 1.1. Les actes administratifs unilatéraux
    • 1.1.1. Actes règlementaires et actes individuels
    • 1.1.2. La place des actes règlementaires et individuels dans la hiérarchie des normes
    • 1.1.3. L’entrée en vigueur des actes des collectivités territoriales
  • 1.2. Les contrats
• 2. La compétence de principe de l’assemblée délibérante pour adopter les actes administratifs et les contrats

1. Deux grandes catégories d’actes des collectivités territoriales

Les actes des collectivités territoriales, quelle que soit leur dénomination, appartiennent à deux catégories d’actes : les actes administratifs unilatéraux et les contrats.

1.1. Les actes administratifs unilatéraux

1.1.1. Actes règlementaires et actes individuels

La Constitution prévoit en son article 72 alinéa 3 que « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ».

Le pouvoir règlementaire permet aux collectivités territoriales de prendre des actes qui ont une portée générale et absolue tant pour exercer leur compétence que pour leurs propres organisation et fonctionnement. Ce sont des actes règlementaires, c’est-à-dire qu’ils ont vocation à s’appliquer à la généralité des situations.

Un acte règlementaire va prendre la dénomination d’arrêté quand il est pris par l’exécutif de la collectivité (maire, président du Conseil départemental, président du Conseil régional, président de l’EPCI, président du CCAS…). On l’appellera délibération quand il sera adopté par l’assemblée délibérante (Conseil municipal, Conseil départemental, Conseil régional, Conseil communautaire, Conseil métropolitain, Conseil d’administration du CCAS…).

Quelques exemples d’actes règlementaires :

• Les règlements de police (règlement régissant la circulation et le stationnement dans une commune ; règlement portant interdiction de consommer de l’alcool sur le domaine public ; interdiction aux bars d’être ouverts la nuit au-delà d’une certaine heure ; règlement interdisant le lâcher de lanternes volantes…)
• Les règlements intérieurs des services publics : règlement d’une crèche municipale, règlement intérieur des transports…
• Règlement intérieur du Conseil municipal
• Règlement intérieur d’un bâtiment public, d’un équipement sportif
• Règlement pris pour encadrer l’octroi d’une subvention dans un domaine
• Etc.

A côté des actes règlementaires, il existe la catégorie des actes individuels qui sont eux aussi des actes administratifs unilatéraux. Les actes individuels sont quant à eux destinés à des personnes nommément désignées.

Quelques exemples d’actes individuels :

• Des autorisations de stationner donner à telle ou telle personne à l’occasion d’un déménagement ou de travaux
• Les permis de construire
• Les agréments d’adoption, d’assistant maternel, d’assistant familial
• Un arrêté de péril d’un immeuble qui menace ruine
• Une délibération qui octroie une subvention
• L’octroi ou le refus d’une prestation sociale
• La fermeture d’un établissement en raison de manquements à des règles de sécurité ou d’hygiène

Ce qui distingue les actes règlementaires des actes individuels, c’est la manière dont sont identifiés les destinataires de l’acte.

S’ils sont nominativement désignés, il s’agit en principe d’un acte individuel ; s’ils ne le sont pas, ce seront des actes règlementaires.

Bien-sûr il ne s’agit là que d’un principe. Certains actes qui identifient une personne, tels que les arrêtés de délégation de signature par exemple, ne sont pas des actes individuels mais des actes règlementaires car ils font plus que s’adresser à la personne désignée : ils organisent le service public.

Point de vigilance : les actes individuels peuvent prendre tant la forme d’une délibération que d’un arrêté. Il en est de même pour les actes règlementaires. Ce qui compte c’est l’identification du destinataire de l’acte et non le nom donné à l’acte.

1.1.2. La place des actes règlementaires et individuels dans la hiérarchie des normes

Les actes administratifs unilatéraux règlementaires des collectivités territoriales (et des établissements publics locaux puisque leur régime juridique est le même) ont une valeur règlementaire, ils se situent en bas de la hiérarchie des normes. Ils doivent donc respecter, sous peine d’illégalité, les autres normes de la pyramide des normes (Constitution, traités, droit de l’Union européenne, loi, décret…).

Les actes individuels des collectivités territoriales doivent quant à eux respecter les actes règlementaires y compris ceux adoptés par la collectivité elle-même.

1.1.3. L’entrée en vigueur des actes des collectivités territoriales

Pour entrer en vigueur certains actes doivent être transmis en Préfecture (pour certains d’entre eux seulement) et en plus ils doivent tous faire l’objet d’une mesure de publicité.

Le rôle de la publicité des actes est triple.

Elle permet avant tout d’assurer la transparence de l’action administrative vis-à-vis des administrés. Elle permet aussi une information des administrés et des partenaires des collectivités sur les actes pris et qui s’imposent potentiellement à eux. Enfin, la publicité permet à toute personne qui y a un intérêt de contester l’acte adopté. Cette contestation de l’acte s’exprime par deux types de recours qui peuvent se combiner ou être réalisés isolément. Il s’agit des recours administratif (que l’on appelle gracieux dans les collectivités territoriales car réalisé directement auprès de la collectivité qui a pris l’acte) ou contentieux.

Le recours administratif consiste pour une personne à demander à l’administration de retirer ou d’abroger un acte car on l’estime illégal ou seulement peu opportun. Il peut être réalisé à toute époque. Toutefois si le recours gracieux est envisagé comme un préalable à un recours contentieux, il doit être adressé dans les 2 mois après la publicité de l’acte.

Le recours contentieux consiste quant à lui en la saisine du juge pour qu’il annule un acte. Celui-ci doit en principe être réalisé dans les 2 mois de la publicité de l’acte, ou dans les 2 mois qui suivent la réponse au recours gracieux.

La publicité des actes règlementaires s’effectue par :

• L’affichage au siège de la collectivité
• Et/ou insertion dans le recueil des actes administratifs (RAA) de la collectivité (pour les communes, il n’est obligatoire que pour les communes de plus de 3500 habitants)

Ces 2 modes de publicité ont la même valeur.

La publicité des actes individuels s’effectue quant à elle par la notification de l’acte à la personne qu’il désigne (LRAR, remise en mains propres contre récépissé, exploit d’huissier).

Il est également possible d’afficher ou d’insérer au RAA les actes individuels pour que les tiers en aient connaissance, ce qui a l’avantage d’enfermer les délais contentieux à l’encontre des tiers qui auraient un intérêt à agir contre cet acte individuel.

Il s’agit là des principes généraux. Des règles spécifiques existent : soit avec des modalités particulières d’affichage (ce qui est le cas des permis de construire par exemple), soit avec des recours administratifs préalables obligatoires (en matière de RSA par exemple) ou des délais de recours spécifique.

1.2. Les contrats

Le contrat se définit comme un accord de volonté qui crée des obligations à l’égard de chacune des parties.

C’est un procédé très courant entre collectivités, entre les collectivités et leurs groupements ou leurs établissements publics ou encore entre les collectivités et des tiers (associations, entreprises privées…)

Le contrat est en effet devenu le mode privilégié des rapports entre les collectivités et leurs partenaires car le contrat permet de recueillir l’accord de l’ensemble des parties. Il est nécessairement consenti quand bien même son contenu est parfois dicté par l’une seule des parties.

Le contrat apparaît ainsi comme un outil privilégié pour

• mener des projets entre collectivités territoriales
• soutenir des initiatives locales notamment les associations
• répondre à des besoins propres : marchés publics, concessions, partenariat public/privé
• faire exécuter par un tiers une mission de service public

Les collectivités passent des contrats de deux natures distinctes.

Le contrat peut en effet être de droit privé ou de droit public. De cette qualification dépendra le juge compétent : juge de l’ordre judiciaire ou juge administratif.

Il existe deux méthodes de détermination du caractère de droit privé ou de droit public d’un contrat :

1. la loi qualifie le contrat ou en attribue la compétence à l’un des 2 ordres de juridictions : judiciaire ou administratif
2. la jurisprudence, en l’absence de qualification législative :
   • critère organique : présence ou représentation de la personne publique (présence directe, mandat, action pour le compte de, personne privée transparente)
   • critère matériel :
     • clause exorbitante du droit commun
     • lien avec l’exécution d’une mission de service public

Exemples de contrats administratifs : les marchés publics, les concessions, les contrats d’occupation du domaine public

Exemples de contrats de droit privé : un contrat de bail, un contrat de prêt si aucune clause exorbitante du droit commun n’y est prévue, les contrats conclus entre un SPIC et ses usagers

2. La compétence de principe de l’assemblée délibérante pour adopter les actes administratifs et les contrats

La question pratique de l’autorité compétente pour « prendre » un acte est une question récurrente dans le fonctionnement quotidien des collectivités territoriales et des établissements publics locaux. La question n’est d’ailleurs pas anodine car une erreur dans l’identification de son auteur et de la procédure d’adoption idoine fragilise l’acte qui encourt l’annulation pour incompétence.

Il convient de considérer que, par principe, c’est l’assemblée délibérante qui doit approuver l’acte et autoriser le Président ou le maire (ou un autre élu) à le signer.

Ce n’est que si un texte en dispose autrement que l’assemblée délibérante n’a pas à décider.

Des pouvoirs propres sont ainsi attribués au maire en matière de prise d’actes de police.

De plus, les exécutifs sont chefs du personnel, ce qui leur confère des pouvoirs pour gérer la carrière des agents (les nommer pour les agents stagiaires ou titulaires, les recruter pour les agents contractuels, les faire avancer d’échelon ou de grade, les placer en disponibilité, décider d’une mise à disposition, les sanctionner également, pour ne prendre que ces quelques exemples).

L’exécutif peut décider également de donner délégation de tout ou partie de sa signature dans les conditions fixées par le Code général des collectivités territoriales ; il peut décider de se faire représenter dans la présidence de la commission d’appel d’offres ou dans telle ou telle autre commission instituée par les textes et désignant l’exécutif comme président de droit.

Ce ne sont là que quelques exemples des actes qui ne doivent pas être approuvés par l’assemblée délibérante

Dans d’autres hypothèses, l’assemblée délibérante, initialement compétente, peut également décider de déléguer une partie de sa compétence au profit de l’exécutif. La délégation du conseil municipal au maire, des conseils départemental et régional au président des conseils départemental et régional ou encore des conseils communautaires aux présidents des EPCI à fiscalité propre est encadrée par le Code général des collectivités territoriales : elle ne peut pas intervenir dans n’importe quelle matière et obéit à des conditions restrictives. Cela permet néanmoins aux assemblées de déléguer à l’exécutif le soin de passer les marchés publics, de solliciter des subventions de l’Etat ou d’autres collectivités, de décider du louage de choses pour une durée au plus supérieure à 12 ans, de décider du renouvellement des adhésions aux associations…

Les assemblées départementale et régionale peuvent enfin décider de déléguer certaines de leurs attributions à la commission permanente.

Ces délégations de compétences permettent de fluidifier la prise de décision, en évitant de ralentir la prise de décision traditionnellement rythmée par la convocation des assemblées délibérantes.