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Notions clés

Le Débat d’orientations budgétaires (DOB) est considéré comme un préalable au débat budgétaire annuel. Il est obligatoire pour une majorité de collectivités territoriales et les Services publics locaux à caractère industriel et commercial (SPIC). Toutefois, la loi n’en fixe pas de façon précise le contenu.

Sommaire

Les Débats d’orientations budgétaires (DOB) pourraient être un instrument de gestion budgétaire et financière dans une perspective pluriannuelle. Grâce aux observations définitives des chambres régionales et territoriales des comptes, il est possible de recenser les pratiques en la matière. Seize Rapports d’observations définitives (ROD) ont été retenus sur le site Internet des juridictions financières en utilisant le moteur de recherche autour de l’expression « débats d’orientations budgétaires »1.

1. Un préalable au débat budgétaire

Pour les communes de 3 500 habitants et plus ainsi que les établissements publics administratifs des communes de 3 500 habitants et plus, l’article L2312-1 du CGCT prévoit la tenue d’un débat au conseil municipal sur les orientations générales du budget et sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui – ci. L’article L.2221 – 5 du CGCT prévoit les dispositions de l’article L. 2312 – 1 concernent également les services publics locaux à caractère industriel et commercial

L’article L3312 – 1 du CGCT retient une rédaction analogue pour ce qui concerne les départements. L’article L3121 – 19 prévoit que douze jours au moins avant la réunion du conseil général, le président adresse aux conseillers généraux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent lui être soumises. Et les modalités ordinaires de vote telles que les arrêtent les articles L. 3121 – 14 du CGCT et L. 3121 – 15 du CGCT s’appliquent aux débats d’orientations budgétaires.

S’agissant des régions, le 1er alinéa de l’article L. 4311 – 1 du CGCT dispose que dans un délai de dix semaines précédant l’examen du budget, un débat a lieu au conseil régional sur les orientations budgétaires. L’article L. 4132 – 18 du CGCT prévoit l’envoi d’un rapport préalable au DOB dans les mêmes conditions que les départements. Et les articles L.4132 -13 et L 4132 – 14 du CGCT prévoient des modalités ordinaires de vote.

Il ressort de ce rappel que même si les délais sont différents, ils laissent à l’organe délibérant un temps suffisant par rapport au budget pour définir les orientations budgétaires. L’exigence d’engagements pluriannuels est requise seulement pour les communes, leurs établissements publics administratifs, les services publics locaux à caractère industriel et commercial ainsi que les départements.

Selon la jurisprudence, la tenue du débat d'orientation budgétaire constitue une formalité substantielle, ce qui a pour conséquence que la délibération sur le budget qui n'a pas été précédée d'un tel débat est entachée d'illégalité (TA Versailles 28 décembre 1993, commune de Fontenay-le-Fleury ; TA Montpellier 11 octobre 1995, M. Bard c/ commune de Bédarieux ; TA Lyon 7 janvier 1997, Devolfe ; TA Paris 4 juillet 1997, M Kaltenbach ; TA Montpellier 5 novembre 1997, préfet de l'Hérault c/ syndicat pour la gestion du collège de Florensac).

Il résulte des ROD examinés que les organismes qui y sont assujettis ne respectent pas toujours les règles relatives à l’obligation relative aux débats d’orientations budgétaires.

2. Un contenu à définir plus précisément

Avant la publication de l’ordonnance n° 2005 – 1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés, la CRC de Lorraine s’est intéressée à l’articulation entre la gestion des investissements en AP/CP et les prévisions budgétaires pluriannuelles.

Les articles 8 et 20 de l’ordonnance précités ajoutent que le maire ou le président présente lors du DOB les engagements pluriannuels envisagés. Cet ajout intéresse aussi les SPIC par renvoi (voir supra). En définitive, seul le DOB des régions ne vise pas les engagements pluriannuels envisagés. Le CGCT ne les définit pas pour les collectivités éligibles de la nouvelle procédure.

Afin de pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget, les membres de l'organe délibérant doivent disposer d'une information complète et suffisamment détaillée2. À cet effet, conformément aux dispositions des articles L. 2121-12, L. 3121-19 et L. 4132-18 du code général des collectivités territoriales, les membres de l'organe délibérant doivent être destinataires, préalablement à la séance au cours de laquelle se tiendra le débat d'orientation budgétaire, d'une note explicative de synthèse dans les communes de 3 500 habitants et plus et leurs groupements et d'un rapport dans les départements et les régions. L'absence de communication aux membres de l'assemblée délibérante d'une note explicative de synthèse ou d'un rapport relatif au débat d'orientation budgétaire constitue un vice revêtant un caractère substantiel et justifie l'annulation de la délibération d'adoption du budget primitif dans la mesure où elle est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière (TA Lyon 9 décembre 2004, Nardone). de même, lorsque la note explicative de synthèse communiquée n'est pas suffisamment détaillée, notamment si elle ne comporte pas d'éléments d'analyse prospective, ni d'informations sur les principaux investissements projetés, sur le niveau d'endettement, sur son évolution et sur l'évolution des taux de la fiscalité locale, le débat sur les orientations budgétaires doit être regardé comme s'étant tenu sans que les membres de l'assemblée délibérante aient bénéficié de l'information prévue par les dispositions législatives applicables. Cette circonstance constitue une irrégularité substantielle de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'adoption du budget primitif (CAA Douai 14 juin 2005, commune de Breteuil-sur-Noye ; TA Nice 10 novembre 2006, M. Antoine Di Lorio c/ commune de La Valette-du-Var ; TA Nice 19 janvier 2007, M. Bruno Lang c/ commune de Mouans-Sartoux).

Dans ce domaine, quatre rapports d’observations définitives émanant de diverses chambres régionales estiment que le contenu des DOB locaux est suffisant. En revanche, sept rapports d’observations définitives relèvent des insuffisances dans le contenu des DOB locaux au regard des prévisions pluriannuelles :

  • en soulignant l’intérêt d’une comparaison entre les réalisations antérieures et le prévisionnel ainsi que des commentaires relatifs à des tableaux,
  • en relevant l’absence d’objectif relatif à l’épargne de gestion et aucune projection budgétaire pluriannuelle,
  • en constant le caractère succinct d’un DOB,
  • en notant l’absence d’actualisation de prévisions budgétaires ou d’un plan de financement ;
  • en observant l’absence de formalisation relative à une stratégie financière sous la forme d’une prospective à moyen terme.

Le débat d’orientations budgétaires peut être l’occasion d’une prospective financière destinée à mesurer les effets d’un passage à la taxe professionnelle unique.

La CRC d’Ile – de – France estime que le DOB peut reprendre l’analyse annuelle des besoins sociaux pour un centre communal d’action sociale.

Conclusion

Il s’agit de dépasser l’obligation réglementaire qui consiste à faire précéder le vote du budget local, d’un débat d’orientations budgétaires pour en faire un instrument de gestion financière à caractère pluriannuel. C’est à cette transformation qu’invitent les juridictions financières lorsqu’elles examinent le contenu du DOB local, soit en se félicitant des informations qu’il renferme soit en dénonçant ses insuffisances. Le modèle de l’Etat avec le rapport préparatoire au débat d’orientations budgétaires invite à cette transformation.

Pour faire des débats d’orientations budgétaires un instrument de gestion financière à caractère pluriannuel à part entière, encore faudrait – il que les DOB locaux et de l’Etat comprennent les états financiers prévisionnels qui sont en vigueur en Nouvelle – Zélande, i.e. un compte de résultat et un bilan, accompagnés d’un état des méthodes comptables. Un tableau de variation des capitaux propres et un tableau des flux annuels de trésorerie pourraient être joints3. En France, la réforme budgétaire et comptable des hôpitaux entrée en vigueur à compter de 2006 prévoit, elle aussi, des états financiers prévisionnels : compte de résultat, tableaux de CAF, de financement prévisionnels, de variations de l’équilibre du bilan et des engagements hors bilan. Même si le bilan prévisionnel fait défaut, l’analyse de ces états devrait permettre de fixer des orientations budgétaires prenant en compte des objectifs en matière de déficit et de dette public, à l’instar du rapport préparatoire au DOB de l’Etat. La traduction budgétaire de ces objectifs implique des engagements :

  • sur la fiscalité directe locale,
  • sur la maîtrise des dépenses de fonctionnement afin de constituer un autofinancement suffisant,
  • et de manière concomitante sur les équipements envisagés et leur mode de financement.

1. Le résultat de ces recherches figure sur le site Internet des juridictions financières, à l’adresse : http://www.ccomptes.fr/fr/JF/Accueil.html

2. Assemblée nationale : Question n° : 113040 de M. Gérard Charasse publiée au JO le : 05/07/2011 page : 7036 – Réponse du ministère des collectivités territoriales publiée au JO le : 25/10/2011 page : 11319.

3. Entamée en février 2004, une discussion en vue de la mise à jour de la norme néo – zélandaise est disponible à l’adresse : http://www.oag.govt.nz/

Auteur :

MATTRET Jean-Bernard

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Créé le 18 novembre 2011
 

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