[RH-expert] La politique d'optimisation des ressources humaines

Modifié le 07 avril 2021

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Les concours de la FPT

Dernière mise à jour : mars 2021

La fonction ressources humaines dans la fonction publique a longtemps été axée sur une approche statutaire, laissant de côté les approches métiers et compétences. Ce système montre ses limites, non seulement face aux contraintes budgétaires, mais aussi face au changement permanent de l’environnement territorial et la nécessité de mettre en place des changements organisationnels et des dynamiques managériales.

La maîtrise de la masse salariale constitue toujours la première des priorités pour les employeurs publics locaux.

1. Une nécessité face au poids de la masse salariale dans le budget des collectivités locales et de leurs établissements publics

1.1. Des chiffres

Selon l’Insee, la répartition de la masse salariale, cotisations employeurs incluses, des collectivités territoriales en 2018 est la suivante :

  • 51,3 Md€ pour les communes et leurs groupements ;
  • 11,0 Md€ pour les départements ;
  • 3,9 Md€ pour les régions.

L’ouvrage réalisé par le Département des études et des statistiques locales (DESL) de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) « les collectivités locales en chiffres 2020 » indique qu’au 31 décembre 2018 on compte 1 954 000 agents rémunérés sur emploi principal dans la fonction publique territoriale.

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Autres statuts : assistants maternels et familiaux, apprentis, collaborateurs de cabinet

Postes dits secondaires : postes occupés par des agents ayant déjà une activité principale dans la fonction publique

La répartition dans la fonction publique territoriale

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La masse salariale représente plus de la moitié des dépenses de fonctionnement des collectivités locales et de leurs établissements publics.

1.2. L’évolution

Dans la fonction publique territoriale, les dépenses du personnel ont connu une relative stabilité dans les années 2010/2014, puis une nette inflexion dans les années 2015-2018. Après trois années de baisse, l’emploi, y compris contrats aidés, augmente de 10 400 postes en 2019 (soit + 0,5 %). Hors contrats aidés, il augmente de 16 500 postes (soit + 0,9 %).

L’emploi augmente dans le secteur communal (+ 0,9 %), qui représente 77,4 % de l’emploi de la FPT, et dans les régions (+ 0,6 %) mais baisse dans les structures départementales (− 1,0 %).

A périmètre constant, l’emploi est aussi en hausse tant dans les structures départementales que communales.

Le bloc communal connait une hausse soutenue, notamment du fait des transferts de compétences aux intercommunalités.

(Bulletin d’informations statistiques : collectivités-territoriales.gouv.fr)

1.3. La décomposition de la croissance de la masse salariale

Cette croissance de la masse salariale s’explique par un ensemble de mesures prises à différents niveaux.

Les mesures générales comprennent les mesures de revalorisation du point de la fonction publique, de garantie individuelle du pouvoir d’achat des fonctionnaires et d’alignement des bas salaires sur le SMIC.

Les mesures catégorielles sont prises au niveau ministériel ou interministériel pour revaloriser les rémunérations de catégories particulières d’agents, qu’il s’agisse de leur traitement statutaire ou de leur régime indemnitaire. Le nouveau régime indemnitaire est plus juste mais plus onéreux. La Cour des comptes, dans son rapport sur les finances locales d’octobre 2016, avait en tout cas averti sur le fait qu’une « harmonisation systématique serait nécessairement inflationniste et peu compatible avec les contraintes de gestion » des collectivités territoriales.

Les mesures individuelles : il s’agit principalement du GVT, le Glissement Vieillissement Technicité. Le GVT positif correspond à l’augmentation des rémunérations résultant de l’avancement à l’ancienneté de chaque agent au sein de son corps (composante « vieillesse » du GVT) et des promotions de grade (composante « technicité »). L’effet de noria, aussi appelé GVT négatif, mesure le tassement de la masse salariale dû au remplacement d’un agent par un autre plus jeune et percevant un salaire plus faible que son prédécesseur. La conjonction de ces effets constitue l’un des facteurs déterminants de l’évolution de la masse salariale.

Les mesures diverses et non reconductibles comprennent notamment les heures supplémentaires et les rachats de jours accumulés sur les comptes épargne.

La progression des dépenses de personnel des collectivités locales tient pour partie à des décisions de l’Etat : hausse des taux des cotisations sociales patronales, valeur du point d’indice, revalorisation de grilles indiciaires… Ces décisions de l’Etat expliquent moins de la moitié de l’augmentation de la masse salariale des administrations publiques locales. La raison principale de l’augmentation de la masse salariale est due aux décisions individuelles prises par les autorités territoriales : l’automaticité des avancements d’échelons, les primes, le temps de travail…

1.4. Le pilotage de la masse salariale

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire a été signé en mars 2012 par les chefs d'État de l'Union européenne. Il renforce la discipline budgétaire par un élément novateur : « la règle d’or ». L’article 3 pose le principe selon lequel la situation budgétaire des administrations publiques (État, collectivités locales, administrations de Sécurité sociale) est en "équilibre ou en excédent". Ainsi, si la dette publique d'un État est inférieure à 60% du PIB, l'autorisation de déficit structurel est doublée, à 1%, si elle est supérieure à 60% du PIB, le déficit ne peut dépasser 0.5%.

La participation des collectivités à la maîtrise des finances publiques prend notamment, depuis 1996, la forme de mécanismes d’encadrement des concours financiers de l’Etat : entre 2014 et 2017, la DGF a diminué de 9.2 Mds €.

La conférence nationale des territoires, tenue en 2017 à Cahors, permet la contractualisation de la dépense locale entre l’Etat et les collectivités et vise à développer une approche partenariale pour sa régulation. Entre 2018 et 2022, Les contrats conclus entre ces dernières et l’Etat fixent un objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement compris entre +0,75 % et +1,65 %, tenant compte des spécificités locales.

L’épidémie de covid-19 est intervenue alors que s’ouvrait un débat sur le contenu d’une nouvelle génération de contrats financiers à compter de 2021. Les premières mesures d’urgence ont suspendu l’exécution des contrats et des arrêtés en cours pour 2020. Le coût de la crise sanitaire a porté le déficit public à 8.5% du PIB en 2021.

2. Les leviers pour optimiser la masse salariale

2.1. Agir sur le temps de travail

Un sondage effectué par le SNDGCT (Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Locales) à l’été 2020 conclut qu’une collectivité sur deux applique aujourd’hui un temps de travail de moins de 1 607 heures annuelles.

La loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 (article 47) supprime les accords dérogatoires au temps de travail dans la fonction publique territoriale. A compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les collectivités disposent d’un an pour délibérer sur cette nouvelle organisation du temps de travail.

La crise sanitaire ayant entrainé le report des dates électorales, la mise en œuvre des 1 607 heures devra ainsi être effective pour les communes et EPCI au 1er janvier 2022 et au 1er janvier 2023 pour les départements et les régions.

2.2. La Gestion prévisionnelle des Emplois des Effectifs et des Compétences

2.2.1. Définition

Le suivi des effectifs et la gestion des compétences s'inscrivent dans une démarche prospective des ressources humaines et dans un cadre budgétaire contraint.

Cette approche de l’emploi, en lien avec l’évolution économique des métiers, n’est pas récente. Elle est initiée dans le secteur privé dès 1970 puis dans le secteur public en 1990 dans le cadre de la modernisation de l’Etat. Au début des années 2000, la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOFL) évoque des objectifs de performance et de rationalisation des moyens avec la GPEC comme outil. Avec la crise économique de 2008, la GPEC devient un outil incontournable dans la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Ainsi, la loi du 3 août 2009 prévoit l’élaboration de plans de gestion prévisionnelle des ressources humaines au sein de la fonction publique.

Selon la définition proposée par l'association Développement et Emploi, « la Gestion Prévisionnelle de l'Emploi, des Effectifs et des Compétences consiste en la conception, la mise en œuvre et le suivi de politiques et de plan d'action cohérents ». Elle vise à réduire de façon anticipée les écarts entre les besoins et les ressources humaines de la collectivité, tant en termes d'effectifs que de compétences. Elle l’établit en fonction de son plan stratégique ou au moins d'objectifs à moyens termes bien identifiés et en impliquant le salarié dans le cadre d'un projet d'évolution personnelle.

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La GPEEC permet à la collectivité de s’adapter à son environnement, selon sa stratégie, en associant les agents aux démarches de changement. La démarche indispensable et préalable à la GPEC est la validation politique et donc stratégique associant l’exécutif et la direction générale dans le cadre de la politique globale de management.

2.2.2. Les outils de la GPEC

L’organigramme : il présente une photographie des liens hiérarchiques et organisationnels qui existent entre les services.

La cartographie des compétences : elle évalue les niveaux de chaque compétence détenue dans la collectivité afin d’en connaître les forces et faiblesses, faciliter la mobilité interne, simplifier les remplacements... Elle permet aussi de définir le plan de formation en fonction d’une projection sur les métiers.

La fiche de poste : elle permet d’identifier les compétences à acquérir pour occuper ce poste et donc de construire un plan de formation.

L’entretien professionnel : il permet de déterminer l’employabilité de l’agent et ses marges de progression pour l’adaptation à son environnement.

Le bilan social unique : il offre une photographie du personnel à un instant précis et permet ainsi de dégager les caractéristiques de la collectivité (personnel vieillissant, proportion d’agents non titulaires…).

2.3. Les Lignes Directrices de Gestion

2.3.1. Document de référence des ressources humaines

L’une des innovations de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 dite de transformation de la Fonction Publique consiste en l’obligation pour toutes les collectivités territoriales de définir des lignes directrices de gestion (LDG). Elles sont prévues à l’article 33-5 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984. Les modalités de mise en œuvre de ce nouvel outil de GRH sont définies par le décret n°2019-1265 du 29 novembre 2019.

Les LDG constituent le document de référence pour la GRH de la collectivité ou de l’établissement. Leur élaboration permet de formaliser la politique RH de la collectivité, de favoriser certaines orientations, de les afficher et d’anticiper les impacts prévisibles ou potentiels des mesures envisagées.

Elles donnent les orientations en matière de promotion au choix, d’évolution professionnelle des agents et de leur accès à des responsabilités supérieures.

Elles déterminent ainsi :

  • Les orientations et les critères généraux pour les promotions au choix à préciser le 1er janvier 2021(l’avis de la Commission Administrative Paritaire n’est plus requis) ;
  • Les mesures favorisant l’évolution professionnelle des agents et leur accès à des responsabilités supérieures.

Concrètement, elles visent à :

  • Assurer l’égalité femmes / hommes dans les procédures de promotion en tenant compte de la part respective dans les cadres d’emploi et grade ;
  • Prendre en compte la valeur professionnelle des agents : diversité des parcours, diversité des fonctions exercées, les formations suivies, les conditions particulières d’exercice, capacité d’adaptation, aptitudes à l’encadrement ;
  • Favoriser l’adaptation des compétences à l’évolution des métiers ;
  • Favoriser la diversité des profils.

Elles donnent les orientations en matière de stratégie pluriannuelle des ressources humaines et déterminent les enjeux et objectifs de la politique RH de la collectivité. Cette stratégie doit tenir compte des politiques publiques et de la situation des métiers et compétences au sein de la collectivité.

2.3.2. Eléments du dialogue social

Les Lignes Directrices de Gestion sont établies par l’autorité territoriale après avis du comité technique (le comité social territorial à compter des nouvelles élections professionnelles en 2022). Une éventuelle information peut être faite auprès de l’assemblée délibérante ou faire l’objet d’une délibération. Afin d’en assurer la transparence, elles doivent être communiquées aux agents par voie numérique ou tout autre moyen. Elles s’appliqueront en vue des décisions individuelles (promotions, nominations, mobilités…) prises à compter du 01/01/2021.

Elles sont prises pour une durée de 6 ans.

Un bilan des LDG sera établi à partir des décisions individuelles et fera l’objet d’une présentation devant l’instance consultative.

2.3.3. Elles ne sont pas créatrices de normes

Elles ne sont pas créatrices de normes et, même si l’agent peut invoquer les LDG devant le tribunal administratif, l’autorité territoriale met en œuvre les orientations en matière de promotion et valorisation des parcours « sans préjudice de son pouvoir d’appréciation » en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d’un motif d’intérêt général.

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