1. L’utilisation de caméras

Environ un million de caméras sont installées en France, dans la rue, les magasins, les transports en commun, les lieux de travail et les halls d'immeubles.

1.1. La vidéoprotection et la vidéoverbalisation

Les caméras installées dans des lieux publics constituent des dispositifs de « vidéoprotection » soumis à autorisation préfectorale (loi LOPPSI 2, articles 223-1 et 251-1 du code de sécurité intérieure).

A contrario, les caméras installées dans les lieux non ouverts au public (entreprise, immeuble) sont des dispositifs de « vidéosurveillance » soumis à formalités préalables auprès de la Commission Nationale Informatique et Libertés (CNIL, autorité française de protection de la vie privée des personnes physiques), selon la loi Informatique et Libertés.

La « vidéoverbalisation » vise à verbaliser, par l’intermédiaire d’un dispositif de caméras orientées sur la voie publique, des infractions aux règles de la circulation prévues à l'article L251-2 4° du code de la sécurité intérieure.

1.1.1. L’usage de la vidéoprotection par la police municipale

Un dispositif de vidéoprotection peut être mis en place pour prévenir des actes de terrorisme, des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic de stupéfiants. Également afin de constater des infractions aux règles de la circulation, de réguler les flux de transport, protéger des bâtiments et installations publiques, assurer la sécurité d’installations utiles à la défense nationale, prévenir des risques naturels ou technologiques, faciliter le secours aux personnes, lutter contre les incendies, assurer la sécurité des installations accueillant du public dans les parcs d’attraction.

En pratique, les contrôles effectués par la CNIL lui ont permis de constater une mauvaise orientation des caméras (filmant une partie des lieux privés) ainsi que des mesures de sécurité insuffisantes pour le respect de la vie privée des personnes filmées.

Concrètement, une unité vidéoprotection visionne en temps réel les vidéos au sein d’un CSU (une salle ou un bâtiment équipé d’écrans diffusant en direct les images) et relaie des informations à une unité radio qui réceptionne les appels téléphoniques et déclenche une intervention par les agents de police municipale. En matière de vidéoverbalisation, les infractions sont relevées en temps réel par les agents de police municipale qui se trouvent devant l’écran et verbalisent instantanément.

Ainsi, l'efficacité du dispositif repose sur l'entente entre la police municipale et le CSU. Une bonne entente permet une meilleure réactivité sur le terrain, la police municipale pouvant positionner ses effectifs sur les lieux lorsque les premiers signes d’un désordre apparaissent au CSU et effectuer des flagrants-délits.

A titre d’illustration, la ville de Pantin compte une quarantaine de caméras, dont la moitié est implantée dans la Zone de Sécurité Prioritaire des Quatre-Chemins. Les images sont visualisées en temps réel par les opérateurs de vidéoprotection du nouveau centre de supervision urbain. Toutes les images sont enregistrées pour être mises à la disposition de la police nationale.

La ville de Puteaux compte 182 caméras urbaines et 177 caméras parking fonctionnant 24h/24 et 7j/7. 15 télé-opérateurs (adjoints techniques) et 6 chefs de salles (agents de police municipale) traitent les images conservées 15 jours. Il en résulte une légère hausse des interventions policières, concernant les stationnements gênants, les regroupements d'individus, la mendicité sur la voie publique. Tandis qu’entre 2013 et 2014, les interventions pour assistance aux sapeurs-pompiers ont diminué, de même que les interventions pour infraction à la législation sur les stupéfiants.

1.1.2. Les droits de la population

Des panneaux affichés de manière visible doivent informer les personnes filmées : de l’existence du dispositif, de son responsable, des modalités concrètes d’exercice de leur droit d’accès aux enregistrements visuels les concernant.

En l'absence d'information permanente sur les lieux filmés, les personnes filmées peuvent saisir le service des plaintes de la CNIL, qui effectuera un contrôle du dispositif en cause, émettre des recommandations et prononcer une sanction si le responsable de la vidéosurveillance ne se conforme pas à ses recommandations dans le délai imparti.

En matière de vidéoverbalisation, l’auteur de l’infraction a le droit de demander la mise à jour des informations le concernant, notamment lorsque les faits ont été requalifiés par l’autorité judiciaire. Les faits ayant donné lieu à une relaxe devenue définitive ou à une décision de classement sans suite pour insuffisance de charges doivent être effacés sans délai.

1.1.3. Les devoirs de la police municipale

Afin de garantir un juste équilibre entre vie privée et sécurité publique, les caméras ainsi installées sur la voie publique ne doivent pas permettre de visualiser l’intérieur des immeubles d’habitation, et un masquage irréversible de ces zones doit être mis en place.

En matière de vidéoverbalisation, seules les informations personnelles énumérées pour la tenue du registre de « main courante », pour l'élaboration et le suivi des rapports et procès-verbaux de constatation d'infractions, pour le suivi du paiement des amendes forfaitaires doivent être traitées. Ne peuvent être collectées aucune information relative à la filiation des victimes ou des personnes mises en cause, ni aucun fichier photographique (donc pas de photographies de plaques d'immatriculation impliquées dans un accident de la circulation). Les informations enregistrées ayant pour objet le suivi des amendes forfaitaires sont supprimées à compter du paiement de l'amende par le contrevenant dans le délai prévu aux articles 529-1 ou 529-9 du code de procédure pénale, ou à compter de l'expiration de ce délai en cas de non-paiement de l'amende.

En principe, seules les personnes habilitées au sein de l’autorisation préfectorale, et dans le cadre de leurs fonctions (par exemple : les agents d'un centre de sécurité urbaine) peuvent consulter les images (qui doivent être conservées moins d’un mois, sauf procédure pénale qui viendrait geler le délai d’effacement des images).

1.1.4. L’usage de la vidéoverbalisation par la police municipale

Concernant les infractions pénales au code de la route, les agents de police municipale peuvent collecter, de manière automatisée, le numéro d'immatriculation d’un véhicule aux fins de recherche et de constatation d’infractions pénales, depuis l’arrêté du 14 avril 2009.

Concernant les infractions dépénalisées par la loi MAPTAM du 1er janvier 2018, notamment l’absence et l’insuffisance de paiement d’un stationnement (un forfait de post-stationnement « FPS » a remplacé l’amende), les Communes peuvent se doter de dispositifs de lecture automatisée de plaques d’immatriculation (LAPI) pour accroître l’efficacité des vérifications d’absence et d’insuffisance des paiements de stationnement.

La tendance actuelle consiste, pour certaines collectivités, à vouloir équiper les véhicules de police municipale de caméras avec un dispositif LAPI (normalement prévu pour les stationnements dépénalisés) pour collecter de manière automatique des informations concernant les véhicules en infraction automatiser leur processus de verbalisation.

Or, les informations collectées par les dispositifs de LAPI ne peuvent servir qu’à réaliser des pré-contrôles du paiement du stationnement en vue de faciliter le travail des agents de contrôle. En outre, l’article 47 de la loi « Informatique et Libertés » interdit la prise de décision produisant des effets juridiques sur le seul fondement d’un traitement automatisé.

Par conséquent, si les dispositifs de type LAPI sont autorisés dans le cadre du contrôle du forfait de post-stationnement, la photographie de la plaque d’immatriculation, pour les contraventions pénales prévues par le code de la route, n’est pas autorisée en l’état actuel de la règlementation.

En effet, l’arrêté du 14 avril 2009 ne prévoit pas la collecte de fichiers photographiques, et la CNIL a adopté plusieurs mises en demeure à l’encontre de communes ne respectant pas le cadre légal.

1.2. Les caméras-mobiles

La loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé a encadré juridiquement les « caméras-piétonnes », permettant à la police municipale (ainsi qu’aux policiers et gendarmes) de filmer une scène lorsqu’un incident est susceptible de se produire à titre expérimental pendant 2 ans à compter de la promulgation de la loi.

Cette expérimentation est pérennisée en 2018 par la loi n° 2018-697 relative à l’harmonisation de l’utilisation des caméras-mobiles (nouveau nom donné aux caméras-piétonnes). Leur usage est encadré par le nouvel article L241-2 du code de la sécurité intérieure. Toutefois, cette loi a dû attendre 6 mois pour être appliquée, le temps de l’adoption du décret n° 2019-140 du 27 février 2019 déterminant les modalités d’autorisation et permettant la collecte d’informations personnelles via ce type d’enregistrements audiovisuels.

1.2.1. L’usage des caméras mobiles par la police municipale

Les agents de police municipale peuvent utiliser des caméras-mobiles dans le cadre de leur mission de prévention des atteintes à l'ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens ainsi que de leurs missions de police judiciaire, lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident. 

Ainsi, les enregistrements doivent servir à prévenir les incidents au cours des interventions, à constater des infractions et poursuivre leurs auteurs.

Concrètement, les caméras sont portées de façon apparente par les agents. Un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre. Le déclenchement de l'enregistrement fait l'objet d'une information des personnes filmées, sauf si les circonstances l'interdisent. Une information générale du public sur l'emploi de ces caméras est organisée par le ministre de l'intérieur.

1.2.2. Les droits de la population

Le déclenchement de l'enregistrement fait l'objet d'une information des personnes filmées, sauf si les circonstances l'interdisent. Une information générale du public sur l'emploi de ces caméras est organisée par le ministre de l'intérieur. L'information générale du public sur l'emploi des caméras individuelles par la commune est délivrée sur le site internet de la commune ou, à défaut, par voie d'affichage en mairie.

Le droit d'accès des personnes filmées aux données est limité. A ce titre, l'avis consultatif de la CNIL (Délibération n°2016-386 du 8 décembre 2016) était soucieux des impacts de cette réglementation sur la vie privée des personnes, mais ses recommandations n'ont visiblement pas été suivies. En effet, les personnes n’ont pas le droit de refuser d'être filmées ni le droit d’accéder directement aux images. Pour cela, elles devront faire une demande auprès de la CNIL qui viendra s’assurer de ce que les images prises ne violent pas les droits des personnes au respect de leur vie privée.

Par ailleurs, le droit d'opposition ou de modification (reconnus de manière générale par le RGPD et la loi Informatique et Libertés) ne s'appliquent pas aux caméras-mobiles. En effet, parce qu’il s’agit d’un traitement de données personnelles intéressant la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, la personne filmée doit, là encore, contacter la CNIL, qui désignera l'un de ses membres pour mener les investigations utiles et faire procéder aux modifications nécessaires. Si la CNIL constate, en accord avec le maire concerné, que la communication des sons et images ne met pas en cause la sûreté de l'Etat, la défense ou la sécurité publique, ces informations personnelles pourront alors être communiquées au requérant.

1.2.3. Les devoirs de la police municipale

Une note d'information (circulaire) du Ministre de l'intérieur a été publiée le 14 mars 2019, précisant le cadre juridique du dispositif.

Ainsi, pour pouvoir procéder à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions, les agents de police municipale doivent être autorisés par le représentant de l'Etat dans le département. La note précise point par point la procédure à suivre pour obtenir l’autorisation en indiquant ce qui n’est pas nécessaire (absence de CERFA, pas de consultation du référent sureté ou de la commission départementale de vidéoprotection…).

L'enregistrement ne doit pas être permanent.

Les personnels auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent.

Les enregistrements audiovisuels, hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d'une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, doivent être effacés au bout de six mois. 

Par ailleurs, la circulaire indique précisément le contenu et les modalités pratiques d’information de la population.

Elle détaille l’analyse d’impact en matière de protection des données exigé dans un certain nombre de cas et les indications de ce que les communes pourraient être amenées à préciser. En effet, parce que ces caméras sont susceptibles de porter gravement atteinte aux droits et libertés des personnes filmées, le maire qui souhaite doter ses agents de police de telles caméras doit documenter précisément les risques identifiés sur les droits et libertés et les mesures mises en place pour y remédier. Cette documentation doit être tenue à la disposition de quiconque en fait la demande et de la CNIL en cas de contrôle.

La circulaire fournit également un modèle d’arrêté pour les préfectures, harmonisant ainsi les pratiques (alors que les arrêtés préfectoraux durant l’expérimentation variaient selon les préfectures).

1.3. Les drones

Certaines communes ont décidé d’intégrer les drones dans leur dispositif de sécurité, déjà utilisés par la gendarmerie.

1.3.1. L’usage des drones par la police municipale

Les drones ont vocation à compléter les moyens existants déployés par la municipalité, afin de surveiller, en hauteur, certains endroits sensibles, où des trafics et délits peuvent être commis ou pour sécuriser les personnes dans de grands rassemblements.

L’usage des drones civils est encadré par la loi n° 2016-1428 du 24 octobre 2016. Les habitants d’une commune n’ont pas le droit de piloter leur propre drone en milieu urbain.

1.3.2. Les droits de la population

L’utilisation de drones soulève de nombreuses difficultés en matière de droits des personnes. En effet, si leur utilisation lors de manifestations culturelles, sportives, locales, présente un intérêt dissuasif, elle permettrait en même temps d’identifier rapidement, à moindre coût les zones sensibles où une intervention serait nécessaire. Ainsi, la captation d’images en hauteur concernant une propriété privée peut être considérée comme une atteinte au respect de la vie privée.

Par conséquent, si une zone contrôlée est inaccessible aux regards, constater une infraction au sein de cette zone via un drone pourra être considéré comme illicite.

1.3.3. Les devoirs de la police municipale

Pour utiliser des drones, une mairie doit effectuer une déclaration en préfecture, indiquant la date et l’heure du vol, au maximum cinq jours avant celui-ci et prévenir la Direction Générale de l’Aviation Civile.

Comme pour les caméras-mobiles, le maire devra présenter le projet à la commission départementale de vidéoprotection (composée du préfet, de juristes et de la CNIL) censée décider si les raisons exposées justifient l’utilisation de drones sur tout ou partie du territoire, si la vie privée des personnes est suffisamment respectée (notamment si les espaces privés sont floutés en amont).

2. La consultation de fichiers

Avant 2010, une circulaire (du 4 décembre 2009) interdisait formellement à la police municipale d'accéder aux informations présentes dans le fichier des véhicules volés (FVV), le fichier des personnes recherchées (FPR) et le système de traitement des infractions constatées (STIC), ce qui l'empêchait d'effectuer des vérifications notamment dans le cadre de la répression des infractions routières ou pour la mise en fourrière des véhicules.

Le 25 janvier 2010, Patrick BALKANY interrogea le ministre de l'Intérieur sur la possibilité de faire évoluer la réglementation en cohérence avec les réalités de terrain des policiers municipaux (question ministérielle n° 69365). La réponse intervint sous forme de circulaire (du 25 février 2010, relative à la communication aux services de police municipale, pour les besoins de l’accomplissement de leurs missions, d’informations contenues dans les traitements de données à caractère personnel, du ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales), annulant et remplaçant la circulaire de 2009.

2.1. À quels fichiers les policiers municipaux peuvent accéder ?

Depuis la circulaire de 2010, certaines conventions de coordination signées entre le maire et le préfet censées coordonner les activités de polices municipale et nationale, prévoient la transmission d'informations contenues dans les fichiers de police aux policiers municipaux.

Étant précisé que tout fichier de données de police doit être autorisé par un acte règlementaire (décret ou arrêté ministériel). Ce faisant, l’acte règlementaire portant création d’un fichier de données doit prévoir explicitement que les policiers municipaux soient destinataires de tout ou partie des informations contenues.

2.2. Dans quelles conditions les policiers municipaux peuvent accéder à ces fichiers ?

2.2.1. L’accès direct au DICEM

L’arrêté du 15 mai 2009 autorise le directeur de la modernisation et de l'action territoriale à mettre en œuvre le « DICEM » (Déclaration et Identification de Certains Engins Motorisés) afin de permettre aux agents de police municipale d'identifier les éventuels propriétaires contrevenants.

Ainsi, les agents de police municipale peuvent accéder individuellement aux données contenues dans ce fichier, à condition d’être désignés et spécialement habilités par leur chef de service, sur demande motivée auprès des fonctionnaires de la police nationale ou des militaires de la gendarmerie nationale.

2.2.2. L’accès direct au SNPC et au SIV sous expérimentation

Entre 2010 et 2018, les policiers municipaux, chargés de constater les contraventions au code de la route, par exemple, lors d'un contrôle de vitesse, n’avaient pas accès au système national des permis de conduire (SNPC) pour s'assurer de la détention effective et de la validité du titre présenté ni au système d'immatriculation des véhicules (SIV) pour notifier l'immobilisation ou l'annulation de l'immobilisation d'un véhicule. Ils devaient donc demander à leurs collègues de la police nationale ou de la gendarmerie nationale qu’ils effectuent les recherches leur permettant de réaliser les vérifications nécessaires dans le cadre de leurs missions, ce qui faisait perdre beaucoup de temps à toutes les polices impliquées.

Depuis le décret du 24 mai 2018, les policiers municipaux (en tant que gardes champêtres ou agents de police judiciaire adjoints) peuvent accéder directement au SNPC et au SIV.

Publiée le 7 mars 2019 (mais datée du 3 janvier 2019), une circulaire du ministre de l’Intérieur Christophe CASTANER détaille les conditions de mise en œuvre d’une phase d’expérimentation dans 11 communes. Ainsi, pour pouvoir directement accéder au SIV ou au SNPC, les agents de police municipal doivent être préalablement proposés par le maire puis individuellement désignés et habilités par le préfet de département. L’agent habilité doit signer un engagement sur l’usage des seules données strictement utiles à l’exercice de ses fonctions, dans le strict cadre de ses fonctions et sur les seuls postes informatiques mis à disposition par la mairie.

2.2.3. L’accès indirect au FPR et au FOVeS sous conditions

Le point commun entre le FPR et le Fichier des objets et véhicules signalés (FOVeS) réside dans le fait que les policiers municipaux, chargés de constater les contraventions au code de la route, par exemple, lors d'un contrôle de vitesse, n’y ont jamais eu accès directement avant de procéder à la mise en fourrière d'un véhicule ou pour assurer le suivi d’une personne fichée et contrôlée.

En effet, le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 institue le FPR recensant les personnes faisant l’objet d’une mesure de recherche ou de vérification de leur situation juridique afin de permettre le suivi des personnes fichées (et non pas une surveillance active ou un suivi de la radicalisation, en ce que ce fichier n’est pas un indicateur de la dangerosité des personnes). Ce décret ne reconnaît aucun accès possible à la police municipale.

L‘arrêté du 7 juillet 2017 officialise la création du nouveau fichier FOVeS, fusionnant la partie « objets » du STIC (Système de traitement des infractions constatées) de la police nationale, le fichier des « objets signalés » (FOS/JUDEX) de la gendarmerie nationale et le fichier des véhicules volés (FVV). Cet arrêté précise que les agents de police municipale peuvent être destinataires, dans le cadre de leurs attributions légales et dans la limite du besoin d'en connaître, de tout ou partie des mêmes données et informations.

Concrètement, cela signifie que les policiers municipaux disposent d’un accès indirect au FOVeS, en ce qu’ils peuvent interroger les services de police et unités de gendarmerie « en tant que de besoin » (réponse du ministère de l’intérieur à une question écrite de 2014 n° 13467 d’Hervé MAUREY). L’absence d’accès direct s’expliquant par « un coût d'investissement élevé », lié à l’équipement des « postes de police municipale de terminaux respectant toutes les normes de sécurité des systèmes d'information » « dont il est opportun de mesurer la nécessité au regard des contraintes posées par les procédures existantes ».

« Toutefois, compte tenu de leur rôle en matière de verbalisation des infractions au code de la route, et afin de leur permettre, lorsqu'ils dressent une contravention, de disposer de l'information selon laquelle le véhicule est volé ou utilise des plaques aux numéros usurpés, les agents de police municipale peuvent avoir accès à un extrait actualisé du fichier, portant sur ces seules informations (saisie de la plaque d'immatriculation du véhicule verbalisé et dispositif de « hit / no hit »). Ainsi, lors de la saisie électronique de la plaque d'immatriculation sur son terminal PDA (Personal Digital Assistant), l'agent est alerté et peut aussitôt contacter son service de rattachement pour faire procéder aux vérifications nécessaires, via les services de police ou unités de gendarmerie. Informée, la commission nationale de l'informatique et des libertés s'est montrée favorable à un tel dispositif. »

S’agissant du FPR, les policiers municipaux, agents de police judiciaire adjoints, ne disposant pas de la possibilité de réaliser des actes d'enquête, le Ministère de la Justice n’a pas jugé nécessaire de leur ouvrir un accès direct aux fichiers sur lesquels ces actes pourraient notamment se fonder (question orale n° 0261S de Brigitte LHERBIER du 01/03/2018). Etant précisé « qu'en application des dispositions en vigueur, les policiers municipaux peuvent déjà être rendus destinataires, sous certaines conditions, d'informations issues de ce fichier, notamment afin de parer à un danger pour la population ».

2.2.4. L’assouplissement de l’accès au STIC et au JUDEX

Depuis 2006, (décret n°2006-1258 relatif au système de traitement des infractions constatées « STIC » et décret n° 2006-1411 du 20 novembre 2006 relatif au système judiciaire de documentation et d'exploitation « JUDEX »), les policiers municipaux individuellement désignés et spécialement habilités par le préfet peuvent consulter, sans autorisation du ministère public, les informations personnelles contenues dans ces fichiers qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes. L'habilitation doit préciser limitativement pour chaque agent les motifs qui peuvent justifier une telle consultation. Dans tous les cas, l'accès à l'information est limité à la seule connaissance de l'enregistrement de l'identité de la personne concernée dans le traitement en tant que mis en cause.

Depuis 2012, le décret n° 2012-652 crée le traitement d'antécédents judiciaires (TAJ), remplaçant le fichier de police STIC et le fichier de gendarmerie JUDEX depuis le 1er janvier 2014. Selon la CNIL, le TAJ est donc commun à la police et à la gendarmerie et utilisé pour des enquêtes judiciaires (recherche des auteurs d'infractions) et des enquêtes administratives (par exemple, des enquêtes préalables pour l'accès aux professions de la sécurité). Le TAJ contient le même type d'informations sur les personnes mises en cause et sur les victimes que STIC et JUDEX ainsi que de nouvelles fonctionnalités, telle que la reconnaissance faciale des personnes à partir de la photographie de leur visage.

Étant précisé que le TAJ est distinct du casier judiciaire qui ne contient que les condamnations (ce qui explique pourquoi une personne peut être inscrite au TAJ sans avoir de casier judiciaire). Le décret autorise la consultation du TAJ par les policiers municipaux dans les mêmes conditions qu’en 2006, à ceci près que l’enregistrement des consultations (comprenant l'identifiant de l’agent de police municipale, la date et l'heure de la consultation ainsi que sa nature administrative ou judiciaire) sont conservées cinq ans (contre trois ans en 2006).