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1		-Par François Dietsch et François Meyer
2		-Mise à jour de Karim Douedar : janvier 2019
	1	+= 1. La notion de police administrative =
3	3
4		-{{toc/}}
	3	+La police administrative est l’action de l’administration, qui consiste à assurer le maintien de l’ordre public. Elle se distingue de la police judiciaire par son caractère préventif (1.1), et se subdivise elle-même entre police administrative générale et polices administratives spéciales (1.2).
5	5
6		-= 1. La notion de police administrative =
	5	+== 1.1 Police administrative et police judiciaire ==
7	7
8		-Une première distinction entre police administrative et police judiciaire doit d’abord être appréhendée. Elle ne peut l’être par un critère organique, car ce sont les mêmes autorités et le même personnel qui agissent selon les cas au titre de la police administrative ou de la police judiciaire. La jurisprudence a donc distingué l’une de l’autre en s’attachant à leurs finalités. La police judiciaire a un but répressif : elle est l’activité qui vise à rechercher les auteurs d’une infraction déterminée et à les déférer aux tribunaux. Alors que la police administrative a un but préventif, elle a pour objet une mission générale de protection de l’ordre public en cherchant à empêcher les désordres de se produire.
	7	+La police administrative se distingue de la police judiciaire par son caractère préventif. Elle vise à prévenir les troubles à l’ordre public, soit par des actes matériels, tels que la démolition d’un immeuble insalubre, le déploiement de forces de police dans les rues d’une agglomération, soit par la mise en œuvre d’une réglementation juridique, soit encore par l’édiction d’une mesure individuelle tel que l’octroi d’un titre de séjour à un ressortissant étranger. Au contraire la police judiciaire est une activité répressive, dont l’objet est d’identifier, rechercher et arrêter les auteurs d’infractions.
9	9
10		-Mais la distinction est d’autant plus malaisée qu’une même opération peut se transformer en cours d’exécution. Une opération de police administrative peut se transformer en opération de police judiciaire ou une opération peut se décomposer en plusieurs phases qui ressortissent aux deux types de police (la mise en fourrière des véhicules, avec l’enlèvement du véhicule, acte de police judiciaire, qui a pour but de réprimer l’infraction de stationnement irrégulier et la garde du véhicule en fourrière, consécutive à l’enlèvement, acte de police administrative).
	9	+== 1.1.1. Le caractère préventif de la police administrative ==
11	11
12		-Une deuxième distinction doit être rappelée entre la police administrative générale et les polices administratives spéciales. La police administrative dite « générale » remplit une mission de protection de l’« ordre public », qui regroupe officiellement certaines composantes anciennes ou plus récentes. Pour reprendre les termes de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, l’ordre public comprend trois composantes : il s’agit de la tranquillité (qualifiée aussi de « bon ordre »), de la sécurité (ou « sûreté »), et de la salubrité. Les autorités de police administrative générale peuvent donc prendre toute mesure se rapportant à l’un de ces trois objets.
	11	+La police administrative a pour objet de préserver l’ordre public. Elle doit prévenir les risques de troubles par des mesures appropriées. Elle a donc un caractère préventif qui la distingue de la police judiciaire dont la finalité est répressive. Ainsi, l’interdiction d’une manifestation sur la voie publique vise à prévenir les troubles à la tranquillité publique et les menaces pesant sur la sécurité des biens et des personnes pouvant en résulter. De la même façon une autorisation ne sera accordée ou refusée qu’au regard des risques potentiels que l’activité en cause pourrait faire courir à l’ordre public. A de Laubadère résume la distinction entre police administrative et police judiciaire, en affirmant que, « la première est préventive, la seconde est répressive...la police administrative vise à éviter les désordres en prenant à l’avance des mesures ; la police judiciaire vise à rechercher et livrer à la justice les auteurs d’infractions déjà commises » (Traité de droit administratif, 13ème édition, p 668).
13	13
14		-Comme la police administrative générale, les polices administratives spéciales sont des activités de surveillance qui visent à maintenir la paix sociale. Mais alors que la première remplit cette mission en protégeant l’« ordre public », en général les secondes la remplissent en régissant certaines activités (affichage, cinéma, taxis etc.) ou certaines catégories d’administrés (étrangers avec la police de l’expulsion des étrangers), en poursuivant des buts particuliers (protection de l’esthétique ou de l’environnement ou du patrimoine culturel, etc.) selon des procédures spécifiques comme la police des édifices menaçant ruine.
	13	+Cette distinction présente un intérêt certain puisque la nature de l’activité de police décidera de la compétence de la juridiction administrative (opération de police administrative) ou de la juridiction judiciaire (opération de police judiciaire). Il appartient alors au juge de démasquer le caractère judiciaire ou administratif de l’action de police. Si l’on s’en tient aux conclusions du commissaire du gouvernement Delvolvé, sous l’arrêt du Tribunal des conflits du 18 mai 1951, « Époux Noualek », « elle est judiciaire (l’opération de police) à partir du moment où elle a un objet précis pouvant donner lieu à des poursuites correctionnelles ou criminelles...Tant que l’agent exerce une mission de contrôle ou de surveillance générale, ...il est dans l’exercice de la police administrative ». Cette distinction, apparemment claire, tend à se relativiser aujourd’hui par l’articulation, voire l’emboîtement des compétences administratives et judiciaires dévolues aux organes de police. Le cas de la police municipale est révélateur de ce phénomène.
15	15
16		-= 2. Les titulaires des pouvoirs de police administrative =
	15	+== 1.1.2. Le caractère répressif de la police judiciaire ==
17	17
18		-Les titulaires du pouvoir de police administrative sont toujours des représentants d’une personne publique. La police administrative est une activité de service public qui ne peut faire l’objet de délégation à une personne privée.
	17	+Le caractère répressif de la police judiciaire se manifeste au travers de la volonté de réprimer une infraction. Les actions de police judiciaire sont dès lors celles qui consistent à rechercher l’auteur de l’infraction ou à mettre fin à un trouble à l’ordre public. Lorsqu’un agent de police règle la circulation à un carrefour, il exerce une activité de police administrative. En revanche, si un automobiliste ne respecte pas une règle de priorité, l’agent de police siffle l’infraction ; il exerce alors une action de police judiciaire.
19	19
20		-En dehors du Premier ministre, le président de la République (hypothèse de la période d’application de l’article 16 de la Constitution), les préfets et les maires sont les autres autorités qui disposent, au nom de l’État, du pouvoir de police administrative générale. Les préfets exercent leurs pouvoirs de police dans leurs départements (cf. la police de la circulation sur les sections de routes nationales situées hors des agglomérations en vertu de l’art L. 2213-1 du CGCT), et dans certaines circonstances (maintien de l’ordre public si le champ d’application des mesures dépasse le territoire d’une commune ainsi arrêté interdisant certaines utilisations de l’eau en période de sécheresse CE 23.9.1991 commune de Narbonne). Les maires, enfin, agissent au nom de l’État lorsqu’ils assurent l’exécution des « mesures de sûreté générale » prescrites par le gouvernement (art. L. 2122-27 du CGCT).
	19	+Toutefois, dans certaines hypothèses, la distinction entre les deux polices est délicate. Dans le cadre des contrôles d’identité opérés sur la voie publique, l’opération sera judiciaire lorsque ces contrôles visent à obtenir l’arrestation de l’auteur d’une infraction. A l’inverse, les contrôles qui ont pour objet le maintien de l’ordre public relèvent de la police administrative. De plus, certains actes de police contiennent à la fois une mesure de prévention et une sanction. Le retrait du permis de conduire à un automobiliste particulièrement dangereux a bien évidement un caractère préventif, mais n’en constitue pas moins une sanction. De la même façon une mesure privative de liberté, telle que l’internement, peut s’analyser comme une mesure préventive visant à soustraire un individu au danger auquel il expose la société, mais également comme une peine.
21	21
22		-Bien évidemment il peut y avoir concurrence entre différents pouvoirs de police administrative. En matière de police administrative générale, une autorité inférieure n’a pas le droit de prendre une mesure moins rigoureuse que celle édictée par une autorité supérieure. En revanche, elle peut prendre une mesure plus rigoureuse si des circonstances locales la justifient. Il peut y avoir aussi concurrence entre autorité de police administrative générale et autorité de police administrative spéciale. Lorsque les deux polices poursuivent des buts différents, l’existence de la police spéciale n’empêche pas l’exercice de la police générale. Un maire peut réglementer la pratique de l’aéromodélisme sur le fondement de son pouvoir de police administrative générale pour maintenir l’ordre public (CE 8.3.1993 commune des Molières) sans que cela n’empêche le ministre des Transports ou la Direction de l’aviation civile de réglementer la sécurité aérienne. Lorsque les deux polices poursuivent des buts identiques, l’existence de la police spéciale empêche l’exercice de la police générale.
	21	+== 1.2. Police générale et polices spéciales ==
23	23
24		-= 3. Le régime juridique des mesures de police administrative =
	23	+La police administrative générale est fondée sur la nécessité de maintenir l’ordre public tel que nous l’examinerons plus loin. En revanche, les polices dites spéciales ont un objet particulier régi par des textes spécifiques. Il peut s’agir d’une législation visant une catégorie particulière d’administrés, comme la police des étrangers, ou une activité particulière, comme la police des installations classées, ou bien encore des bâtiments ou des lieux particuliers, tels que la police des gares ou des édifices menaçant ruine, ou la police du domaine public.
25	25
26		-Les mesures de police administrative peuvent évidemment eu égard aux contraintes qu’elles engendrent, avoir des répercussions sur l’exercice des libertés publiques, aussi sont-elles encadrées assez strictement.
	25	+Alors que la police générale vise la protection de l’ordre public dans toutes ses composantes, les polices spéciales peuvent tendre à la protection d’un élément particulier de l’ordre public. La police des débits de boissons a par exemple, pour finalité de préserver plus spécifiquement les troubles qui pourraient surgir d’un excès de boisson sur la santé publique.
27	27
28		-L’administration est toujours libre de décider la modification ou l’abrogation d’une mesure de police qui en général ne crée pas de droits acquis pour un motif d’intérêt général. Mais le juge administratif soucieux de protéger les libertés publiques soumet à un contrôle approfondi les mesures de police.
	27	+En outre, les autorités de police générale ne sont pas les mêmes que les autorités de police spéciales. Ainsi alors qu’au niveau national seul le Premier ministre dispose d’un pouvoir de police générale, le ministre de l’intérieur dispose de la police spéciale des étrangers, et le ministre de la culture de la police des cinémas. C’est à ce titre qu’il délivre les visas d’exploitation des films.
29	29
30		-C’est ainsi que sont censurées les mesures soumettant les libertés publiques à un régime d’autorisation ou de déclaration préalable. Le juge administratif veille à ce qu’en outre les autorités de police administrative générale ne portent pas atteinte à l’exercice d’une liberté publique, au-delà de ce qui est nécessaire au maintien de l’ordre. Afin d’empêcher tout arbitraire de l’administration en la matière, il les soumet en effet à un contrôle dit « maximum ». Ce contrôle consiste à vérifier la proportionnalité de la mesure de police attaquée par rapport au motif invoqué par l’autorité administrative pour la justifier. Toute disproportion, même légère, entraîne la censure de la mesure. Dans le cas où il est impossible de maintenir l’ordre public par des mesures moins contraignantes, des interdictions totales peuvent néanmoins être admises.
	29	+En dernier lieu, il convient de remarquer que la mise en œuvre des pouvoirs de police spéciale ne relève pas des mêmes techniques, ni des mêmes procédures que la police générale. Par exemple, dans l’usage de son pouvoir de police spéciale des étrangers, le ministre de l’intérieur est astreint à demander l’avis de la commission de recours des étrangers avant de se prononcer sur une mesure d’expulsion.
31	31
32		-= 4. Les agents de police municipale =
	31	+= 2. Le domaine de la police administrative générale =
33	33
34		-Sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.
	33	+La police administrative générale a pour objet le maintien de l’ordre public. La notion d’ordre public détermine à la fois les fondements de l’action des autorités de police (2.1), et les conditions de légalité de leur intervention (2.2).
35	35
36		-Ils sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions auxdits arrêtés. Sans préjudice des compétences qui leur sont dévolues par des lois spéciales, ils constatent également par procès-verbaux les contraventions aux dispositions du code de la route dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat ainsi que les contraventions mentionnées au livre VI du code pénal dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, dès lors qu'elles ne nécessitent pas de leur part d'actes d'enquête et à l'exclusion de celles réprimant des atteintes à l'intégrité des personnes.
	35	+== 2.1. L’ordre public comme fondement de la police administrative ==
37	37
38		-Ils peuvent également constater par rapport le délit prévu par l'article L. 126-3 du code de la construction et de l'habitation.
	37	+La police administrative a pour objet le maintien de l’ordre public. Cependant, la notion d’ordre public reste abstraite et ses contours sont incertains. En matière de police spéciale, le texte qui investit l’autorité administrative de sa compétence détermine le plus souvent le but spécifique de la réglementation. Par exemple, la police des immeubles menaçant ruine tend à protéger la sécurité publique, alors que la police des débits de boissons tend à prévenir les troubles à la tranquillité publique.
39	39
40		-Ils exercent leurs fonctions sur le territoire communal, dans les conditions prévues au 2° de l'article 21 du code de procédure pénale.
	39	+En revanche, le but poursuivi par la police générale est beaucoup plus difficile à déterminer. Devant cette incertitude, l’ancien article L. 131-2 du code des communes devenu l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, nous donne une définition traditionnelle de l’ordre public. Cette définition sera par la suite élargie à des composantes nouvelles, introduites par la jurisprudence.
41	41
42		-Affectés sur décision du maire à la sécurité d'une manifestation sportive, récréative ou culturelle mentionnée à l'article L. 613-3, ils peuvent procéder à l'inspection visuelle des bagages à main et, avec le consentement de leur propriétaire, à leur fouille.
	41	+=== 2.1.1. La conception traditionnelle de l’ordre public ===
43	43
44		-Les fonctions d'agent de police municipale ne peuvent être exercées que par des fonctionnaires territoriaux recrutés à cet effet dans les conditions fixées par les statuts particuliers prévus à l'article 6 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
	43	+Les mesures de police ne sont légales que si elles visent à maintenir l’ordre public. Ce sont les dispositions actuelles de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, auxquelles tout le monde s’accorde à donner une portée générale, qui définissent l’ordre public comme l’activité visant à assurer, en matière de police générale « le bon ordre, la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques ». Assurer l’ordre public, dans le cadre de la police administrative générale, consiste donc à prendre les mesures qui s’imposent en vue de prévenir la survenance d’accidents ou de dommages aux biens ou aux personnes. Le souci d’assurer la sécurité publique conduit l’autorité administrative à réglementer les heures de fermeture de certains établissements, à réglementer le stationnement des véhicules et leur circulation, à interdire le tapage nocturne. Cependant, les énumérations de l’article L. 2212-23 ne sont pas limitatives de la notion d’ordre public. Celle-ci a évolué en fonction des transformations des missions de la puissance publique. A côté de la trilogie classique de l’ordre public, la jurisprudence a élargi le contenu de la notion.
45	45
46		-Ils sont nommés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, agréés par le représentant de l'Etat dans le département et le procureur de la République, puis assermentés. Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal de grande instance, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai.
	45	+=== 2.1.2. Une conception élargie de l’ordre public ===
47	47
48		-L'agrément peut être retiré ou suspendu par le représentant de l'Etat ou le procureur de la République après consultation du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. Toutefois, en cas d'urgence, l'agrément peut être suspendu par le procureur de la République sans qu'il soit procédé à cette consultation.
	47	+La trilogie traditionnelle de l’ordre public n’est pas exhaustive. Il faut y adjoindre la prise en compte par le juge administratif de la notion d’esthétique et le retour d’une dimension morale, par le principe de dignité de la personne humaine.
49	49
50		-**Depuis, l’entrée en vigueur de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017, les conditions de mutualisation, entre plusieurs communes limitrophes, des services de police municipale sont assouplies : suppression du plafond de 20 000 habitants pour chaque commune et augmentation du seuil maximal de 50 000 à 80 000 habitants pour le groupe de l’ensemble des communes concernées (article 2, modifiant l’article L. 512-1 du Code de la sécurité intérieure).**
	49	+==== 2.1.2.1. La prise en compte de l’esthétique ====
51	51
52		-Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.
	51	+Devant le développement des législations destinées à protéger l’environnement, le Conseil d’État a un temps du moins, considéré qu’il fallait ranger dans l’ordre public, la sauvegarde de l’esthétique. C’est-à-dire d’un environnement architectural respectueux d’une certaine harmonie. C’est ainsi que le Conseil d’État a admis la légalité de la réglementation des enseignes autour de l’arc de Triomphe dans « l’intérêt de l’esthétique » (CE 3 juin 1938). Dans le même sens, le juge administratif a admis l’illégalité de certains monuments funéraires en raison de critères d’esthétique (CE, 18 février 1972, Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne). Un grand nombre de textes législatifs intègrent une préoccupation touchant l’esthétique. Il en va ainsi par exemple de la police spéciale des sites naturels ou de la police spéciale de l’affichage et de la publicité.
53	53
54		-Chaque agent de police municipale est de plein droit mis à disposition des autres communes par la commune qui l'emploie dans des conditions prévues par une convention transmise au représentant de l'Etat dans le département. Cette convention, conclue entre l'ensemble des communes intéressées, précise les modalités d'organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements.
	53	+==== 2.1.2.2. Le retour d’une dimension morale en matière de police administrative ====
55	55
56		-Ces communes se dotent d'une convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'Etat dans les formes prévues par la section 2 du présent chapitre.
	55	+Le souci de protéger les bonnes mœurs n’est pas totalement étranger aux pouvoirs de police. De nombreuses polices spéciales ont pour but la défense d’un certain sens moral et des bonnes mœurs. Il en va ainsi de la police des journaux et périodiques destinés à la jeunesse, ou de la police des films à caractère pornographique. Dans chacun de ces cas, l’autorité administrative dispose du pouvoir de prendre les mesures nécessaires à la préservation de la moralité publique. En revanche, dès lors qu’il s’agit de la police générale, la tâche des autorités de police devient beaucoup plus délicate. L’idée de bonnes mœurs peut se confondre avec un certain conformisme politique, la consécration d’un ordre moral. Néanmoins, une jurisprudence constante consacre la présence de la moralité publique comme composante de l’ordre public. Le Conseil d’État n’hésite pas à mettre en avant « l’hygiène morale » (CE, 7 novembre 1924, Club sportif indépendant chalonnais), ou la moralité publique (CE, 30 septembre 1960, Jauffret).
57	57
58		-Le cas échéant, la demande de port d'arme prévue par l'article L. 511-5 est établie conjointement par l'ensemble des maires de ces communes. Ceux-ci désignent parmi eux l'autorité qui sera autorisée par le représentant de l'Etat dans le département à acquérir et détenir les armes.
	57	+En outre, le Conseil d’État a reconnu, si des circonstances de temps et de lieu le justifient, le droit au maire de censurer la représentation d’un film sur le territoire de la commune, notamment en raison du caractère immoral du film (CE, 18 décembre 1959, Sté Les Films Lutetia). Mais le juge administratif est allé encore plus loin. Dans un arrêt d’assemblée du 27 octobre 1995, « Commune de Morsang-sur-Orge », le Conseil d’État a consacré la dignité de la personne humaine comme un élément à part entière de l’ordre public. Le juge administratif estime, que « l’attraction de lancer de nain porte atteinte à la dignité de la personne humaine (…) et que l’autorité investie du pouvoir de police municipale, pouvait, dès lors, l’interdire ».
59	59
60		-Une commune appartenant à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ne peut mettre en commun des agents de police municipale lorsque cet établissement met des agents à disposition des communes dans les conditions prévues à l'article L. 512-2.
	59	+Enfin, l’extension de la notion d’ordre public à « la protection contre soi-même » est sans doute le développement le plus inattendu de la jurisprudence du Conseil d’État en la matière. Dans un arrêt « Bouvet de la Maisonneuve » du 4 juin 1975, le Conseil d’État a admis la légalité du décret par lequel le Premier ministre a rendu obligatoire le port du casque pour les conducteurs de véhicules à deux roues et le port de la ceinture pour les automobilistes, en se fondant sur l’objet de la mesure qui visait à «réduire les conséquences des accidents de la route ».
61	61
62		-A la demande des maires de plusieurs communes appartenant à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, celui-ci peut recruter, après délibération de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, un ou plusieurs agents de police municipale, en vue de les mettre à disposition de l'ensemble de ces communes. Leur nomination en qualité de fonctionnaires stagiaires ne fait pas obstacle à leur mise à disposition.
	61	+== 2.2. La légalité comme cadre d’action de la police ==
63	63
64		-Les agents de police municipale ainsi recrutés exercent, sur le territoire de chaque commune où ils sont affectés, les compétences mentionnées à l'article L. 511-1, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont dévolues par le code de procédure pénale et par les lois pénales spéciales. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.
	63	+Les actes de police administrative sont, comme tous les actes de l’administration soumis au principe de légalité. Cette contingence définit le cadre dans lequel les autorités détentrices du pouvoir de police sont habilitées à agir. Ce cadre légal de l’action de police trouve une limite de principe dans la prohibition des interdictions générales et absolues.
	64	+
	65	+=== 2.2.1. Le cadre légal de l’action des autorités de police ===
	66	+
	67	+La première obligation qui incombe aux autorités de police administrative est de prendre les mesures nécessaires au maintien ou au rétablissement de l’ordre public. Lorsque l’autorité de police est confrontée à une situation risquant d’entraîner des troubles pouvant porter atteinte à l’ordre public, elle se trouve dans l’obligation d’agir.
	68	+
	69	+En second lieu, les mesures de police sont soumises à une forte exigence de motivation. L’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, dispose que « les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées des motifs des décisions administratives défavorables qui les concernent et à cet effet, doivent être motivées les décisions qui constituent une mesure de police ». En outre cette motivation doit énoncer les considérations de droit et de fait qui fondent la mesure. Sur ce point, le juge administratif ne se contente pas d’une motivation sommaire et expéditive, mais exige de l’administration, la communication des motifs applicables à l’espèce. L’exigence de motivation est renforcée en considération du caractère attentatoire aux libertés publiques que peuvent revêtir les mesures de police. Celles-ci ne doivent avoir pour seule finalité que le maintien de l’ordre.
	70	+
	71	+=== 2.2.2. L’interdiction des mesures générales et absolues ===
	72	+
	73	+Le contrôle que le juge exerce sur les mesures de police est particulièrement large. Ces mesures doivent avant tout être nécessaires. Ainsi, le juge contrôle l'adéquation de la mesure envisagée, les moyens employés et la gravité de la menace qui pèse sur l’ordre public. Il applique un principe de proportionnalité entre la mesure de police et la situation à laquelle elle est sensée remédier. Le juge contrôle l’adéquation des moyens et du but recherché, de telle sorte que la liberté reste la règle et la restriction l’exception. Dans son célèbre arrêt « Benjamin » du 19 mai 1933, le Conseil d’État affirme qu’en l’espèce, « s’il incombe au maire, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion ».
	74	+
	75	+Dès lors que la mesure de police doit être nécessaire au maintien de l’ordre, celle-ci ne peut revêtir un caractère général et absolu. Le Conseil d’État a fixé cette règle dans une jurisprudence déjà ancienne. Dans son arrêt « Daudignac » du 22 juin 1951, le Conseil d’État annule l’interdiction faite par un maire de façon générale et absolue aux photographes filmeurs d’exercer sur le territoire de la commune, comme étant attentatoire à la liberté du commerce et de l’industrie. Le juge administratif estime que l’objectif poursuivi par l’autorité administrative aurait pu être atteint par une mesure plus souple, notamment en réglementant les conditions d’exercice d’une telle activité (heures et lieux). Le juge applique la même jurisprudence en matière d’arrêtés « anti-mendicité», les arrêtés « couvre-feu » (CE, 17 mai 2002, Ville d’Amiens) ou en ce qui concerne le port de signes religieux ostensibles (voir sur ce dernier point l’état actuel de la jurisprudence : CE, 2 novembre 1992, Kherrouaa ; CE, 10 mars 1995, Aoukili ; CE, 27 novembre 1996, Ligue Islamique du Nord).
	76	+
	77	+= 3. Les autorités de police administrative =
	78	+
	79	+L’organisation de la police administrative est relativement simple quand il s’agit d’identifier les autorités administratives détentrices du pouvoir de police (3.1). Si l’on fait exception des polices spéciales, les autorités administratives exerçant un pouvoir de police sont assez peu nombreuses. En revanche, la coexistence de la police administrative générale avec certaines polices dites spéciales, ainsi que l’échelonnement de diverses autorités de police sur plusieurs niveaux, rendent plus obscure la mise en œuvre des pouvoirs de police (3.2).
	80	+
	81	+== 3.1. L’identification des autorités de police administrative ==
	82	+
	83	+Il nous faut distinguer les autorités titulaires du pouvoir de police au niveau national de celles compétentes au niveau local. Par ailleurs, si notre présentation se limite aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, il est intéressant de noter les pouvoirs de police spéciale du président du Conseil général, en ce qui concerne la conservation du domaine public départemental.
	84	+
	85	+=== 3.1.1. Les autorités nationales de police ===
	86	+
	87	+L’arrêt « Labonne » du Conseil d’État du 8 août 1919 reconnaissait au Président de la République la qualité d’autorité de police générale. Mais dès la quatrième République, le chef de l’État a perdu ses pouvoirs de police au profit du chef du gouvernement (CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood). Cette solution sera confirmée sous la Vème République. Par ailleurs, les ministres ne sont pas des autorités de police générale, mais certains peuvent disposer d’un pouvoir de police spéciale, comme le ministre de l’intérieur qui dispose de la police des étrangers ou le ministre de la culture qui dispose de la police des cinémas.
	88	+
	89	+=== 3.1.2. Les autorités locales de police ===
	90	+
	91	+Les autorités de police locale sont au nombre de deux. Le préfet du département en qualité de représentant de l’État et le maire. Depuis 2004, les présidents d’EPCI peuvent se voire transférer certains des pouvoirs de police du maire. De son coté, le président du conseil général dispose d’un pouvoir de police générale sur les voies départementales.
	92	+
	93	+==== 3.1.2.1. Le préfet, autorité de police ====
	94	+
	95	+Dans le département, le préfet est titulaire de compétences en matière de police spéciale. Mais il dispose également d’un pouvoir de police générale. Le fondement des pouvoirs de police générale du préfet serait issu des dispositions de la loi du 22 décembre 1789 et de celle du 8 janvier 1790. En outre, le célèbre arrêt Labonne (précité), précise que « les autorités départementales », comme les « autorités municipales » détiennent des compétences de police générale à côté de celles que possède le chef de l’État. Par ailleurs, les dispositions de la loi de 1884 sur la commune prévoient que les « pouvoirs de police du maire ne font pas obstacle à ceux du préfet ». Enfin, la loi du 2 mars 1982 qui organise la décentralisation, dispose d’une part, que le préfet conserve ses pouvoirs de substitution, et d’autre part, qu’il exerce au nom de l’État « la charge...de l’ordre public ». Ainsi, le préfet peut prendre, sur le territoire du département, toutes les mesures nécessaires au maintien de l’ordre public.
	96	+
	97	+==== 3.1.2.2. Le maire, autorité de police ====
	98	+
	99	+Pour ce qui est du champ matériel des compétences du maire en matière de police, il est possible de se référer à la description déjà réalisée dans les attributions propres du maire. En ce qui concerne le maire, c’est l’article L.2212-6 du Code général des collectivités territoriales qui lui confère le pouvoir de prendre des mesures nécessaires au maintien de l’ordre public sur le territoire de sa commune. Les pouvoirs que le maire exerce au titre de ses pouvoirs de police sont des pouvoirs propres. Il les exerce sans intervention du conseil municipal. En second lieu, il les exerce au nom de la commune et non au nom de l’État. Son pouvoir de police est bien évidemment limité au territoire de la commune. (Certains pouvoirs de police sont cependant exercés au nom de l’Etat ; mais nous ne développeront pas cette distinction).
	100	+
	101	+Le maire exerce ses pouvoirs de police par voie d’arrêté qui ont une portée générale, mais il est également le chef de la police municipale. Depuis la loi du 15 avril 1999, les agents de police municipale sont dotés d’un statut législatif, qui défini leurs conditions de nomination ainsi que leurs compétences. L’article 1 de la loi qui modifie l’article L. 2212-6 du Code général des collectivités territoriales, prévoit qu’ils sont « chargés d’assurer l’exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions aux dits arrêtés ». Par ailleurs, la loi prévoit qu’une convention de coordination doit être conclue entre le maire et le représentant de l’État, en vue de préciser la nature et le périmètre d’intervention des agents de la police municipale et les modalités de coopération entre les deux corps de police.
	102	+
	103	+==== 3.1.2.3. Le transfert des pouvoirs de police au président de l’EPCI ====
	104	+
	105	+Alors même que la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’est pas spécialement consacrée à l’intercommunalité, son article 163 – en introduisant un article L.5211-9-2 dans le Code Général des Collectivités Territoriales – organise sinon un transfert, du moins une coopération entre Maires et présidents d’EPCI, s’agissant de certains pouvoirs de police.
	106	+
	107	+Tout d’abord, et par dérogation aux dispositions de l’article L.2212-2 du CGCT, lorsque l’EPCI est compétent en matière d’assainissement, les Maires des communes membres de celui-ci peuvent transférer au président de cet établissement des attributions lui permettant de réglementer cette activité. Par ailleurs, et toujours par dérogation au CGCT (art.L.2212-2 et L.2224-16), lorsque l’EPCI est compétent en matière d’élimination des déchets ménagers, les Maires des communes membres peuvent transférer au président de cet établissement des attributions lui permettant de réglementer cette activité. Il peut par exemple, dans le cadre de ce pouvoir, établir des règlements de collecte de ces déchets domestiques. De plus, si l’EPCI est compétent en matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, les Maires des communes membres de l’établissement peuvent transférer au président des attributions dans le cadre de cette compétence.
	108	+
	109	+Dans le même esprit, les Maires des communes membres d’un EPCI à fiscalité propre peuvent transférer au président les prérogatives qu’ils détiennent en application de l’article 23 de la loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires.
	110	+
	111	+Enfin, par dérogation aux dispositions de l’article L.2212-2 du CGCT, et lorsque l’EPCI sera compétent en matière de voirie, les Maires des communes membres pourront transférer au président de cet établissement tout ou partie des prérogatives qu’ils détiennent en matière de circulation et de stationnement. Avec l’assainissement, c’est assurément l’un des domaines les plus importants techniquement et juridiquement, mais aussi symbolique politiquement, qui peut faire l’objet d’une attribution au président d’un EPCI à fiscalité propre compétent en la matière.
	112	+
	113	+En ce qui concerne les modalités du transfert, elles sont très clairement précisées. Ainsi, c’est sur proposition d’un ou de plusieurs maires de communes membres que le transfert est décidé par arrêté du préfet du département concerné. Pour ce faire, il convient d’obtenir l’accord de tous les Maires des communes membres et du président de l’EPCI lui-même pour y procéder valablement. L’article L.5211-9-2 du CGCT indique qu’il y est mis fin dans les mêmes conditions juridiques.
	114	+
	115	+== 3.2. La mise en œuvre des pouvoirs de police ==
	116	+
	117	+La diversité des pouvoirs de police conduit à des « télescopages », entre les diverses mesures destinées à maintenir l’ordre public. Aussi, la jurisprudence a aménagé un certain nombre de règles déterminant la combinaison et le concours des différentes polices.
	118	+
	119	+=== 3.2.1. La combinaison des pouvoirs de police ===
	120	+
	121	+La superposition de trois niveaux différents de police administrative générale (Premier ministre, préfet, maire), impose une hiérarchie dans l’usage des pouvoirs de chacune des autorités de police. Les autorités de police municipale doivent respecter les dispositions réglementaires édictées par les autorités étatiques. Ainsi, un maire ne peut modifier les dispositions du Code de la route en modifiant les règles de circulation, qui sont applicables sur l’ensemble du territoire. En revanche, le maire pourra dans l’usage de ses pouvoirs de police générale aggraver les mesures édictées au niveau national. Il pourra par exemple aggraver dans sa commune les limitations de vitesse, en réduisant la vitesse maximale à 30 km/h en raison de la proximité d’une école. L’autorité de police locale n’est donc pas dépossédé de ses compétences. Celle-ci peut dans les limites de son ressort territorial, compléter, mais seulement en les aggravant et si les circonstances locales le justifient, les mesures de police prises par l’autorité supérieure. Par ailleurs, les pouvoirs de police du préfet se substituent à ceux du maire en cas de défaillance de ce dernier. Le problème de la combinaison des pouvoirs de police se pose également lorsque deux polices spéciales se superposent. Mais le plus souvent c'est la réglementation en vigueur qui organise la répartition des compétences entre les différentes autorités titulaires du pouvoir de police.
	122	+
	123	+=== 3.2.2. Le concours des pouvoirs de police ===
	124	+
	125	+Le problème du concours des pouvoirs de police se pose lorsque les pouvoirs des autorités de police générale rencontrent les pouvoirs d’une autorité de police spéciale. Ce cas de figure se présentera notamment lorsqu’un maire interviendra dans un domaine où une autorité nationale dispose de pouvoirs de police spéciale. Les pouvoirs de police spéciale d’un ministre peuvent rencontrer les pouvoirs de police générale d’un maire. L’existence d’une police spéciale n’empêche pas l’intervention de l’autorité de police générale chaque fois que les circonstances locales le justifient. Cependant, l’autorité de police générale ne peut qu’aggraver la mesure de police spéciale. Un maire peut, par exemple, interdire la projection d’un film dont l’exploitation a été autorisée par le ministre de la culture en charge de la police spéciale des cinémas et compétent pour délivrer les visas d’exploitation (CE, 18 décembre 1959, « Sté Les films Lutétia »).
	126	+
	127	+=== 3.2.3. Les moyens : la police municipale ===
	128	+
	129	+Depuis la loi sur la commune du 5 avril 1884 (aujourd’hui article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales), la mission de police administrative confiée au maire vise à assurer le « bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité ». A dessin, l’article L. 2212-5 du Code général des collectivités territoriales confère aux polices municipales, des pouvoirs de prévention et de surveillance ainsi que le soin d’exécuter les arrêtés du maire sur le territoire communal. Le législateur a pris soin de définir les principes généraux du rôle, de l’organisation et du fonctionnement des polices municipales, dans les perspectives notamment de leur contrôle et de leur développement. Ainsi, le cadre d’emploi des agents de Police municipale est défini en 1994 ; le ministre de l’Intérieur Jean-Pierre Chevènement manifeste, en 1997 son intention de doter les polices municipales d’un véritable statut. Ce sera chose faite deux années plus tard avec la promulgation de la loi du 15 avril 1999 qui définit clairement les compétences de la Police Municipale. Depuis, la police municipale n’a cessé d’évoluer : la loi « sécurité intérieure » du 18 mars 2003 a accru les pouvoirs de la police municipale notamment en matière de « police route ». Régulièrement, de nouvelles compétences leurs sont dévolues. On Notera encor que la loi MAPTAM du à dépénalisé le stationnement payant à compter du premier janvier 2018. L’amende au stationnement est remplacé par une redevance (forfait post stationnement).
	130	+
	131	+La police municipale n’échappe pas aux développements de l’intercommunalité. L’intercommunalité permet d’élaborer une politique de sécurité plus efficace et une meilleure rentabilité de l’action publique. Pourtant l’intercommunalité en matière de police, comme dans d’autres domaines, se heurte à des résistances politiques et à des obstacles techniques. En effet, la loi du 21 janvier 1995 a prévu que les agents de police municipale placés sous l'autorité du maire- n'exerceraient leurs missions que dans les limites du territoire communal (article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales). Par ailleurs, le cadre de la démocratie locale reste imparfait. Elus dans le cadre communal les élus locaux attendent légitimement un bénéfice politique des décisions qu’ils prennent à l’échelon communal. Malgré les obstacles l’idée de police intercommunale fait son chemin. Le nombre de structures reste modeste et les expériences de mutualisation encore timide mais le phénomène ne cesse de se développer et de trouver de nouveaux fondements. La richesse de la police intercommunale réside principalement dans la variété des solutions possibles : de la plus simple (la mise à disposition) à la plus aboutie et structurée (la coopération dans le cadre d’un Etablissement Public de Coopération Intercommunale) en passant par une solution intermédiaire (la mutualisation).

CNFPTCode.FicheClass[0]

Summary

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	1	+(% style="text-align: justify;" %)
	2	+Dernière mise à jour : juillet 2019
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	5	+Le mot police vient du grec « polis », qui signifie « Cité ». Pourtant, loin du sens originel, le terme de police revêt de nos jours une pluralité de significations. Il désigne tout à la fois l’idée de réglementation dans une acception globale (sens matériel), et l’ensemble des forces de police (sens organique) qui ont pour mission d’assurer le maintien de l’ordre. Plus globalement, la police administrative est une modalité d’action de l’administration qui a pour objet d’établir ou de rétablir l’ordre public. C’est sous cet aspect que sera développée la notion de police administrative.
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	7	+(% style="text-align: justify;" %)
	8	+Il faudra d’abord délimiter le contenue de la notion de police et son domaine, avant de s’attacher aux autorités titulaire du pouvoir de police.