1. Recréer une synergie entre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et communes pour remédier à leur éloignement

1.1. L’expansion de l’intercommunalité

La coopération intercommunale n’a cessé d’évoluer depuis dix ans au gré des réformes entreprises : loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (loi RCT), loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM), loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain.

1.1.1. L’intercommunalité en chiffres

Outre la fixation d’un seuil minimal à 15.000 habitants sauf dérogations, la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), a largement contribué à l’augmentation de la taille des EPCI à fiscalité propre et, corrélativement, à la réduction de leur nombre qui a chuté de 39% entre 2016 et 2017 : ce sont les communautés de communes, donc les plus petites structures, qui ont connu la diminution la plus forte (- 45%). La population des EPCI a corollairement augmenté dans des proportions considérables : en 2017, elle était en moyenne de 52.300 habitants (contre 31.800 en 2016). Le nombre de communes les composant a suivi la même courbe ascensionnelle : 157 EPCI (soit trois fois plus qu’en 2016 où on en comptabilisait 53) comportaient au moins 50 communes membres. L’intégration de plus en plus poussée a abouti à la création de communautés d’agglomération telles celle du Pays Basque, comptant 158 communes, 2.259 conseillers municipaux et une population de 306.306 habitants. Simultanément, et très logiquement, le nombre d’EPCI à fiscalité propre comptant moins de 10 communes a fortement diminué : il n’en reste plus que 158 en 2017 alors qu’ils étaient 576 en 2016.

L’étude d’impact relève que « sur les 1.259 EPCI à fiscalité propre, 43 comptent plus de 1.000 conseillers municipaux, 10 en comptent plus de 1.500 et 4 en comptent plus de 2.000 (…) ; 319 EPCI à fiscalité propre comptent 500 conseillers municipaux ou plus (…) ».

La taille critique ayant été atteinte, et même dépassée, le législateur en a tiré certains enseignements.

1.1.2. Révision facultative des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI)

Les schémas départementaux de coopération intercommunale devaient faire l’objet d’une révision systématique tous les six ans, soit au 31 mars 2022. Or il est apparu qu’une révision à grande échelle n’était plus nécessaire, l’intercommunalité couvrant désormais la quasi-intégralité du territoire, avec rationalisation des périmètres, suppression des enclaves et des discontinuités territoriales. Mais certaines révisions ponctuelles peuvent se justifier, aussi la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a précisé les conditions de révision d’un SDCI : elle a déclaré que la procédure d’élaboration du schéma, élaboré par le représentant de l’Étatdans le département, et soumis à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), était transposable à celle de la révision. Celle-ci peut être demandée par la CDCI au représentant de l’État.

1.1.3. Élargissement de la procédure de retrait dérogatoire aux communes membres d’une communauté d’agglomération

Dans l’hypothèse où on applique la procédure de droit commun, une commune qui souhaite se retirer d’un EPCI, à condition qu’il ne s’agisse ni d’une communauté urbaine, ni d’une métropole, est soumise à des conditions et des règles de majorité strictes tant en ce qui concerne l’accord de l’EPCI que celui des conseils municipaux des communes membres.

Compte tenu de la complexité de ce dispositif, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, avait déjà prévu une procédure dérogatoire mais elle l’avait limitée aux seules communautés de communes. La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a élargi cette procédure dérogatoire aux communes désireuses de se retirer d’une communauté d’agglomération pour adhérer à un autre EPCI ayant accepté la demande d’adhésion, la soumettant toutefois à l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), et au respect de seuils de population. Mais l’accord préalable du conseil communautaire et celui des communes membres de l’EPCI ne sont plus requis. Le préfet garde cependant tout pouvoir pour apprécier la pertinence du retrait.

1.1.4. Assouplissement de la carte intercommunale permettant au périmètre des EPCI d’évoluer

Si des EPCI à fiscalité propre ont la faculté de fusionner, en revanche jusqu’alors, un EPCI ne pouvait pas être divisé entre plusieurs EPCI. Si bien que, même si la communauté de communes ou la communauté d’agglomération avait atteint une taille critique éloignant excessivement ses instances décisionnelles des citoyens et rendant difficile l’exercice des compétences de proximité (collecte des déchets par exemple), aucun allégement de gouvernance n’était possible.

Aussi, afin de remédier à ces situations, la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a-t-elle prévu qu’un EPCI existant peut être dissout, et corollairement, plusieurs EPCI créés pour le suppléer. L’avis de l’organe délibérant de l’EPCI originel est recueilli, et on applique ensuite la procédure de création de droit commun telle que prévue par l’article L.5211-5 du code général des collectivités territoriales. Les contraintes imposées par l’article L.5210-1-1 du même code, concernant notamment les seuils démographiques, la cohérence spatiale des EPCI, les règles de majorité, la solidarité financière et territoriale, la rationalisation des différentes structures existantes (syndicats, EPCI) sont maintenues.

1.1.5. L’étude budgétaire préalable à un changement de périmètre

La modification du périmètre d’un EPCI, qu’il s’agisse de son agrandissement ou de sa diminution, ainsi que l’éventuel changement de nature qui peut en résulter (une communauté d’agglomération sera par exemple remplacée par deux communautés de communes et vice-versa), peuvent avoir des conséquences budgétaire non négligeables sur les finances d’un établissement : si le périmètre de l’EPCI s’accroît, une étude d’impact s’impose concernant le coût des éventuels transferts de personnels et/ou de compétences vers celui-ci ; à l’inverse, si le périmètre de l’EPCI décroît, une étude d’impact évaluera le coût des restitutions de compétences à des communes qui souhaitent se retirer pour adhérer à un établissement nouvellement créé. Aussi la nouvelle loi a-t-elle prévu que l’auteur de la demande ou de l’initiative fournisse un document analysant les incidences du changement de périmètre sur les ressources et les charges, ainsi que sur les personnels des communes et EPCI concernés.

1.2. La nécessité de renforcer les liens entre communes et intercommunalités

1.2.1. L’adoption d’un pacte de gouvernance

1.2.1.1. Le rôle du maire et des communes, conforté par le pacte

Eu égard au principe de libre administration des collectivités territoriales, la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique n’a pas voulu contraindre les EPCI à fiscalité propre à conclure un pacte de gouvernance. En revanche ils auront l’obligation d’ouvrir un débat sur la gouvernance et de délibérer sur l’opportunité de conclure ou non un pacte de nature à remédier, selon l’exposé des motifs de la loi, au sentiment de « dévitalisation de leur mandat ». L’adoption de ce pacte, s’il en est décidé ainsi, doit intervenir dans les neuf mois qui suivent le renouvellement des conseils municipaux, ces derniers ayant deux mois pour rendre leur avis après transmission du projet de pacte.

L’idée qui a prévalu a été celle de mieux associer les élus, et notamment les maires, aux décisions et au fonctionnement de l’EPCI.

1.2.1.2.  La création d’instances de travail communes

1.2.1.2.1. La conférence des maires

Le pacte de gouvernance peut fixer les conditions auxquelles le bureau d’un EPCI peut réunir la conférence des maires afin de recueillir son avis sur un sujet d’intérêt communautaire, celle-ci n’étant jusqu’alors obligatoire que dans les métropoles. Elle l’est désormais dans toutes les communautés urbaines, communautés d’agglomération et communautés de communes sauf lorsque le bureau de l’EPCI rassemble déjà la totalité des communes membres. Le président de l’EPCI préside de droit la conférence et la réunit après avoir arrêté l’ordre du jour. Mais les maires peuvent également convoquer cette conférence lorsque le tiers d’entre eux en fait la demande, dans la limite toutefois de quatre réunions par an. L’unité de la gouvernance de l’EPCI est préservée mais l’expression des maires est nettement améliorée.

1.2.1.2.2. La conférence territoriale

Le pacte peut aussi prévoir la création de conférences territoriales des maires, à géométrie variable. Jusqu’alors une telle institution ne fonctionnait qu’au sein de la métropole de Lyon. Ces conférences pourront désormais être instituées dans tous les EPCI : leur périmètre d’intervention, qu’il s’agisse du périmètre géographique ou de compétences, variera en fonction du sujet abordé. Consultées lors de l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de l’EPCI, elles peuvent s’avérer des auxiliaires précieux de la gouvernance, et leur création est particulièrement opportune dans les établissements dont le périmètre est très étendu ou dont les communes membres sont nombreuses.

1.2.1.2.3. Commissions spécialisées et mutualisation des services

Le pacte a encore la possibilité de constituer des commissions spécialisées, associant les maires : il définit leur organisation, leur fonctionnement et leurs missions.

Afin de rationaliser le fonctionnement des services de l’EPCI et ceux des communes, le pacte peut aussi déterminer les principales orientations qui présideront au rapprochement des services.

1.2.1.3. L’attribution de compétences relevant de l’EPCI à l’échelon communal

1.2.1.3.1. Attribution à l’échelon communal de la possibilité de créer ou de gérer des équipements ou des services relevant de l’échelon intercommunal

L’EPCI peut confier la création ou la gestion d’équipements ou de services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes membres : les conditions de ce transfert de compétences sont posées par le pacte de gouvernance.

1.2.1.3.2. Délégation accordée par l’EPCI au maire

Le pacte peut aussi prévoir les conditions d’une délégation au maire, par le président de l’EPCI, relative à la faculté d’engager certaines dépenses d’entretien courant d’infrastructures ou de bâtiments communautaires : dans ce cas, le pacte de gouvernance précise les conditions auxquelles le maire bénéficiera d’une autorité fonctionnelle sur certains services de l’EPCI et à cette fin, une convention de mise à disposition de services sera signée.

1.2.2.  L’amélioration de la représentation des maires de communes de moins de 1.000 habitants

Les communes de moins de 1.000 habitants sont au nombre de 25.065 (Rapport « Collectivités locales en chiffres 2019 », publié par la DGCL). Dans ces communes, les conseillers communautaires ne sont pas désignés par le suffrage universel, alors que dans les communes de 1.000 habitants et plus, les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct par fléchage en même temps que les conseillers municipaux. Dans les communes de moins de 1.000 habitants, les conseillers communautaires sont les membres du conseil municipal désignés dans l’ordre du tableau : le maire, premier dans l’ordre du tableau, puis les adjoints par ordre d’élection, et enfin les conseillers municipaux. Le maire siège donc automatiquement au conseil communautaire sauf s’il en décide autrement.

Avant l’adoption de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, le maire pouvait renoncer à son mandat exécutif tout en restant conseiller municipal, ce qui lui permettait de poursuivre l’exercice de son mandat communautaire. Dans un tel cas de figure, si le maire précédent ne démissionnait pas de son mandat intercommunal, le nouveau maire ne pouvait pas devenir automatiquement conseiller communautaire.

Pour résoudre ce problème et s’assurer de la présence des maires de communes de moins de 1.000 habitants dans les instances intercommunales, la nouvelle loi a prévu que, dans toutes les hypothèses où un maire est élu (y compris un nouveau maire en cours de mandat), les conseillers communautaires seront des membres du conseil municipal à nouveau désignés dans l’ordre du tableau. Le maire d’une commune de moins de 1.000 habitants est donc, quelles que soient les circonstances, automatiquement en position de siéger dans les instances délibérantes de l’EPCI.

Certaines circonstances peuvent amener un adjoint à renoncer tout à la fois à son mandat d’adjoint et à celui de conseiller communautaire. La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a prévu que, dans une telle hypothèse, le premier membre du conseil municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, sera désigné pour le remplacer, en respectant l’ordre du tableau établi à la date de l’élection subséquente d’un ou plusieurs nouveaux adjoints. Lorsqu’une commune ne compte qu’un seul conseiller communautaire, le siège de conseiller communautaire devenu vacant est pourvu temporairement, pendant la période comprise entre la cessation par l’adjoint de son mandat et son remplacement par le premier membre du conseil municipal qui n’exerce pas de mandat de conseiller communautaire, qui le suit dans l’ordre du tableau.

L’implication des conseillers municipaux dans le processus décisionnel de l’intercommunalité a, elle aussi, été renforcée.

1.2.3. Un meilleur ancrage des conseillers municipaux dans l’intercommunalité

1.2.3.1.  L’association des élus municipaux à la préparation des décisions communautaires : les modalités de leur représentation dans les commissions

Les conseillers municipaux pouvaient déjà participer aux commissions intercommunales que décidaient de créer les EPCI selon des modalités identiques à celles applicables aux commissions municipales telles que définies par l’article L.2121-22 du code général des collectivités territoriales. L’article L.5211-40-1 du même code avait en effet précisé, dans une disposition spécifique aux EPCI à fiscalité propre, que des conseillers municipaux des communes membres de l’EPCI pouvaient participer à ces commissions. Les modalités de cette participation étaient arrêtées par l’établissement intercommunal. Cette disposition législative souffrait d’une lacune que la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a comblée en prévoyant à quelles conditions un conseiller municipal, qui n’a pas la qualité de conseiller communautaire, pourra suppléer un membre temporairement empêché au sein d’une commission intercommunale. Ce suppléant doit appartenir à la même commune que celle où a été élu le conseiller indisponible : il appartient au maire de le désigner. Ainsi qu’en a décidé le Conseil d’Etat (décision n° 345568 du 26 septembre 2012), à propos des commissions municipales des communes de plus de 1.000 habitants, dans des dispositions transposables aux EPCI à fiscalité propre, doit être « recherchée, dans le respect du principe de représentation proportionnelle, une pondération qui reflète fidèlement la composition de l’assemblée (…) ».

Toutefois, lorsqu’un élu municipal supplée le maire ou a reçu délégation, mais n’est pas membre de cette commission, il ne peut pas participer aux votes.

1.2.3.2.  L’amélioration de l’information des conseillers municipaux

« En moyenne, sur le territoire national (métropole et outre-mer), on compte 74 conseillers municipaux pour 10.000 habitants.

Sur les 1259 EPCI à fiscalité propre, 43 comptent plus de 1.000 conseillers municipaux, 10 en comptent plus de 1.500 et 4 en comptent plus de 2.000 (la métropole du Grand Paris, la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la métropole européenne de Lille et la communauté d’agglomération du Pays Basque).

319 EPCI à fiscalité propre comptent 500 conseillers municipaux ou plus (…) » (étude d’impact).

Le bon fonctionnement du couple communes-intercommunalité implique un échange d’informations rigoureux car il existe non seulement des recouvrements de compétences (par exemple entre la fourniture d’eau potable et la défense incendie), mais aussi des répercussions d’une politique sur une autre (la décision de réaliser des travaux d’assainissement par l’EPCI aura nécessairement des conséquences sur la voirie de la commune, qui devra donc budgéter les travaux de réfection rendus indispensables par la décision communautaire).

Il existait avant l’adoption de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique des dispositions disparates assurant, certes, un certain niveau d’information des conseillers municipaux, mais cette information n’était ni exhaustive, ni systématique. Elle consistait essentiellement en la publication sur le site Internet de l’EPCI du compte rendu des séances de l’organe délibérant, en la possibilité pour les conseillers municipaux d’assister aux séances publiques, voire à des retransmissions de séances par des moyens de communication audiovisuelle, en la communication annuelle par le maire au conseil municipal du rapport d’activité établi par l’EPCI, en un compte rendu adressé deux fois par an au conseil municipal par les conseillers communautaires représentant la commune au sein de l’EPCI, etc. La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a choisi d’assurer aux conseillers municipaux une information de même niveau que celle dont bénéficient les conseillers communautaires. En amont, les conseillers municipaux seront informés de la liste des questions inscrites à l’ordre du jour et recevront des notes de synthèse lorsque l’EPCI comprendra une commune de plus de 3.500 habitants, ainsi que des rapports tels que le rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés, la structure et la gestion de la dette, etc. Et, en aval, ils recevront sous un délai d’un mois, le compte rendu des réunions de l’EPCI. Les conseillers municipaux seront également destinataires des avis rendus par la conférence des maires. L’ensemble de ces documents leur est transmis de manière dématérialisée.

1.2.3.3.  L’accès au conseil communautaire facilité

Compte tenu de la taille atteinte par la plupart des EPCI, les déplacements pour assister aux réunions du conseil communautaire deviennent chronophages et énergivores. Un décret en Conseil d’Etat doit préciser les conditions auxquelles les conseillers communautaires pourront, si le président de l’EPCI en décide, assister à des réunions qui se tiendront par téléconférence. L’appréciation du quorum se fait en fonction de la présence des conseillers communautaires dans les différents lieux de réunion.

1.3.  Une plus grande liberté accordée aux communes pour définir les compétences qu’elles choisissent d’exercer

1.3.1. Le cas particulier de la restitution de compétences aux communes par les EPCI

Quand un transfert de compétences à un EPCI n’a été ni prévu par la loi ni décidé au moment de la création de l’établissement, ces compétences, pourtant exercées par l’EPCI, peuvent être restituées aux communes membres sous condition de délibérations concordantes de celles-ci et de l’EPCI.

1.3.2. Eau, assainissement

1.3.2.1. La loi NOTRe : le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes

La Cour des comptes a relevé, dans les services responsables de l’eau de petite taille, une « insuffisante cohérence en matière d’approvisionnement et de distribution en eau, des risques sanitaires mal contrôlés et l’impossibilité de rationaliser la politique d’investissement » (Rapport public annuel de la Cour des comptes, février 2015), et l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement a observé que « les très grands services (plus de 100.000 habitants majoritairement urbains) présentent les meilleurs rendements de réseaux, avec un écart d’environ 7 à 14 points par rapport aux services de taille plus modeste (moins de 10.000 habitants) » (Rapport de l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement, mai 2017, à partir de données 2014).

D’où la décision de la loi NOTRe du 7 août 2015 de transférer obligatoirement les compétences « eau » et « assainissement » aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes à compter du 1^er janvier 2020.

Mais les communes rurales ont vivement réagi, craignant notamment une augmentation conséquente des coûts d’exploitation et de gestion de ces services. Si bien que le législateur, s’il a entendu maintenir l’application des dispositions de la loi NOTRe aux communautés d’agglomération, les a en revanche assouplies pour les communautés de communes.

1.3.2.2. Le mécanisme de la minorité de blocage

Dès 2018 (loi n° 2018-702 du 3 août 2018 relative à la mise en œuvre du transfert de compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes), un mécanisme de minorité de blocage a permis aux communes d’une communauté de communes n’exerçant pas, à la date de la publication de cette loi, à titre optionnel ou facultatif, les compétences « eau » et/ou « assainissement » d’obtenir un report de la date de transfert au plus tard au 1^er janvier 2026 ; une double condition était posée pour l’obtention de ce différé : il fallait que la minorité de blocage soit le fait de 25% au moins des communes membres représentant 20% de la population intercommunale, et l’opposition au transfert devait intervenir avant le 1^er juillet 2019. Mais la faculté de faire usage de la minorité de blocage était également possible quand il existait un exercice partiel de la compétence assainissement par la communauté de communes, mais ce droit d’opposition était cantonné à l’assainissement non collectif.

Constatant que, dans les cas où les conditions d’exercice de la minorité de blocage étaient réunies, les communautés de communes avaient majoritairement choisi d’en faire usage, le législateur a, dans la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, décidé, d’une part, d’élargir la temporalité du droit d’opposition jusqu’au 1^er janvier 2020, et, d’autre part, d’étendre l’exercice du droit d’opposition à tous les cas d’exercice partiel des compétences « eau » et « assainissement » : la loi appréhende ainsi l’exercice en totalité ou en partie de ces compétences ou d’une seule d’entre elles sur tout le territoire de ces communes ou uniquement sur une partie. Les communes membres d’une communauté de communes peuvent donc s’opposer, jusqu’au 1^er janvier 2020, au transfert des compétences « eau » et « assainissement » tel que prévu par la loi de 2018, modifié et complété par la loi du 27 décembre 2019, et en demander le report à la date butoir du 1^er janvier 2026.

1.3.2.3. Les délégations de compétences

La communauté d’agglomération ou la communauté de communes qui a choisi d’exercer à compter du 1^er janvier 2020, la compétence « eau » ou la compétence « assainissement » peut déléguer tout ou partie de ses compétences à une commune membre : une convention doit être signée entre le délégant et le délégataire. Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de l’EPCI qui reste pleinement responsable de la bonne exécution du service.

1.3.2.4. L’instauration de tarifications sociales

Ces mesures visent à « rendre effectif le droit d’accéder à l’eau potable et à l’assainissement dans des conditions économiquement acceptables par tous (…). Ces mesures peuvent inclure la définition des tarifs tenant compte de la composition ou des revenus du foyer, l’attribution d’une aide au paiement des factures d’eau, une aide à l’accès à l’eau ou un accompagnement et des mesures favorisant les économies d’eau. Ces mesures peuvent également inclure la définition des tarifs incitatifs définis en fonction de la quantité d’eau consommée. La part incitative s’ajoute à une part fixe déterminée selon les modalités de la tarification classique ». L’EPCI va apprécier pour établir sa tarification du caractère indispensable de l’eau potable et de l’assainissement pour les abonnés particulièrement vulnérables.

1.3.3. Urbanisme : PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal)

1.3.3.1. Association insatisfaisante des communes à la mise en place des PLUi dans la loi ALUR

C’est la loi ALUR (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et à un urbanisme rénové) qui a décidé de transférer aux communautés d’agglomération et aux communautés de communes le pouvoir d’élaborer les PLUi. Une minorité de blocage, concrétisée par un vote hostile de 25% des communes représentant au moins 20% de la population a néanmoins été prévue.

Les maires des communes membres de l’EPCI, réunis au sein d’une conférence intercommunale, arrêtent en amont les modalités de la concertation, et se réunissent en aval, juste avant l’adoption du PLUi par l’organe délibérant de la communauté. L’avis des communes est par ailleurs sollicité à diverses reprises au cours de la procédure d’élaboration du PLUi : une commune peut ainsi obtenir un second vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés du projet du PLUi lorsqu’elle a émis un avis défavorable sur des dispositions qui la concernaient directement. Un débat annuel a lieu au sein de l’organe délibérant.

La loi ALUR présente des lacunes : l’évaluation du PLUi, qui a lieu au plus tard tous les neuf ans, est une procédure qui se déroule sans concertation avec les communes : l’EPCI se borne à délibérer sur les résultats de cette étude. Plus gênant, les communes membres ne sont pas associées aux procédures de révision du PLUi, qu’il s’agisse d’une modification de droit commun ou d’une modification simplifiée : celle-ci est prescrite par le président de l’EPCI. Les maires des communes concernées par la modification en sont avertis par une notification.

L’évaluation des PLUi et leur révision échappent donc complètement à la compétence des communes membres de l’EPCI.

1.3.3.2. L’association plus étroite des communes membres d’un EPCI à l’élaboration du PLUi

La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique prévoit déjà une meilleure association des communes à l’évaluation du PLUi, sur lequel elles pourront émettre un avis. Elles pourront aussi rendre un avis sur un plan de secteur prescrit sur leur territoire. En cas d’avis défavorable rendu par une commune sur un PLUi, si l’EPCI en tient compte et modifie son projet en conséquence, le PLUi pourra être adopté à la majorité des suffrages exprimés, au lieu de la majorité qualifiée des deux tiers, requise dans l’hypothèse inverse.

Concernant la modification du PLUi, un maire pourra soumettre un projet de modification simplifiée concernant sa commune : l’EPCI délibérera sur ce document dans les trois mois suivant sa présentation par le maire devant l’organe délibérant de l’EPCI.

1.3.4. Tourisme

Il résulte tant de la loi MAPTAM que de la loi NOTRe que les EPCI détiennent la compétence « promotion du tourisme, création d’offices de tourisme » et, depuis le 1^er janvier 2017, les compétences afférentes à la création et l’aménagement de zones d’activités touristiques. Compte tenu des réticences des communes attachées à leur identité à l’égard de ce transfert de compétence, la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, a permis aux communes classées stations de tourisme ou en ayant fait la demande, de ne pas confier la gestion de leur office de tourisme à l’intercommunalité.

La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique s’est inspirée du dispositif existant pour autoriser les communes touristiques classées en stations de tourisme, membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération, à exercer la compétence « promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme », soit, en ne confiant pas cette compétence à l’EPCI, soit, en la reprenant : pour cela la commune délibère, mais l’EPCI ne rend qu’un avis sous un délai de trois mois. Toutefois la communauté de communes ou la communauté d’agglomération conserve, concurremment avec la commune, l’exercice de cette compétence, à l’exclusion de la création d’un office de tourisme, mais, dans le cas où la commune perdrait son classement en station de tourisme, l’EPCI retrouve pleine compétence.

1.4. L’octroi de davantage de marges de manœuvres aux communes membres d’un EPCI afin de mieux satisfaire leurs besoins

1.4.1. L’assouplissement des conditions requises pour passer des conventions de prestations de services avec d’autres communes

Les collectivités territoriales avaient la faculté de conclure des conventions pour la réalisation de prestations de services mais, depuis 2010 (Loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT), les EPCI disposent de la même possibilité : pour cela, un rapport détaillant les mutualisations de services non économiques d’intérêt général pouvant être établies entre les services de l’EPCI et ceux des communes, devait être adopté par le président de l’EPCI au cours de l’année suivant les élections municipales.

La loi NOTRe a élargi ce dispositif en prévoyant d’étendre la possibilité de conclure de telles conventions entre les communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre. Ces conventions de prestations de services avaient un double intérêt : outre le fait qu’elles autorisaient les collectivités territoriales à échapper aux règles de la commande publique, elles leur permettaient aussi une meilleure réactivité et la réalisation d’économies d’échelle. De telle sorte que la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a conservé le dispositif existant, mais l’a légèrement assoupli en rendant facultative l’établissement par le président de l’EPCI d’un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’EPCI et ceux des communes membres (le projet en avait purement et simplement prévu la suppression). Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisations des services valable pour la durée du mandat : les conseils municipaux des communes membres doivent se prononcer sur ce rapport sous un délai de trois mois.

1.4.2. Les constitutions de groupements de commandes facilitées

Il s’agissait de permettre aux EPCI d’intervenir dans l’intérêt de leurs communes membres en dehors même des compétences qui leur avaient été transférées. Les communes peuvent en effet avoir intérêt, notamment pour réaliser des économies d’échelle, de constituer un groupement de commandes, sans que l’EPCI dont elles sont membres en fasse nécessairement partie. La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a décidé que l’EPCI, à condition que ses statuts l’y autorisent et qu’une convention formalise la procédure, peut se voir confier, en totalité ou en partie, la mission de passer ou d’exécuter des marchés publics au nom et pour le compte des communes membres, et ce, que cet établissement fasse ou non partie du groupement de commande et, de surcroît, quelles que soient les compétences qui lui ont été transférées. L’EPCI interviendra à titre gratuit, concluant les marchés publics nécessaires pour le compte de ses seules communes membres et dans leur intérêt exclusif.

2. Le renforcement des pouvoirs de police du maire

Les élus seront mieux informés en matière de sécurité et de prévention de la délinquance : le représentant de l’Etat, convié par le maire, peut, chaque année, faire un exposé sur ce sujet devant le conseil municipal. Le maire, lui-même, est reçu par le représentant de l’Etat et le procureur de la République qui lui précisent ses attributions.

2.1. Extension du dispositif de l’astreinte administrative et du dispositif d’exécution forcée

2.1.1. Des mécanismes d’exécution forcée des arrêtés municipaux, insuffisants

Afin de garantir l’exécution des mesures prescrites par le maire pour lutter contre l’habitat indigne, notamment dans le cas d’immeubles en péril ou de problèmes de sécurité affectant des hôtels meublés, la loi ALUR du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, a créé une astreinte administrative afin de pallier la non-réalisation des travaux nécessaires prescrits par un arrêté de police spéciale. Cette astreinte, facultative à l’origine, est devenue d’application automatique avec la loi ELAN du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique. Le montant de cette astreinte est limité à un montant maximal de 1.000 € par jour et, en cas de péril, les pouvoirs du maire en matière d’astreinte sont limités aux bâtiments à usage principal d’habitation. En revanche, et de manière inattendue, aucune astreinte n’est fixée lorsqu’un particulier n’exécute pas l’arrêté de fermeture administrative d’un établissement recevant du public, qu’il s’agisse d’un manquement aux règles de sécurité risquant de générer des risques d’incendie et de panique, ou d’une situation de péril créant des risques pour la santé et la sécurité du public. Avec, à la clé, outre les dangers que comportent ces situations pour les personnes fréquentant cet établissement, l’éventualité pour le maire de voir sa responsabilité pénale engagée.

2.1.2. L’amélioration de l’efficacité des décisions prises par le maire

Depuis l’adoption de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, le pouvoir de police spécial du maire relatif à la procédure de péril n’est plus limité aux seuls immeubles à usage principal d’habitation, mais aussi aux bureaux, garages, etc. L’arrêté qui prescrit des travaux de mise en sécurité, voire l’interdiction d’habiter et d’utiliser les lieux jusqu’à la réalisation complète des travaux de mise en conformité, peut être assorti d’une astreinte. De même le pouvoir de police spécial du maire relatif à des manquements aux règles de protection contre les risques d’incendie et de panique dans des établissements recevant du public peut donner lieu à un arrêté de fermeture administrative assorti d’une astreinte.

Le montant maximal de l’astreinte, dont peuvent être exonérés les propriétaires de bonne foi, a été fixé à un montant qui peut être modulé mais qui ne doit pas excéder 500 euros par jour de retard. Mais lorsque le bâtiment menaçant ruine est à usage d’habitation, le montant maximal de l’astreinte est porté à 1.000 euros. Si l’astreinte n’est pas suffisante pour obtenir l’exécution de l’arrêté, la commune pourra faire procéder à son exécution forcée aux frais du propriétaire défaillant ou de l’exploitant. Enfin si, malgré la mise en demeure du maire d’avoir à se conformer à l’arrêté, le propriétaire ou l’exploitant ne procède pas à la fermeture de l’établissement, une amende de 10.000 euros est infligée au contrevenant.

2.2. Le renforcement des pouvoirs du maire en matière de débits de boissons

2.2.1. L’attribution de l’essentiel de la police spéciale des débits de boissons au Préfet avant la nouvelle loi

Avant l’adoption de la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, le maire n’avait pas le pouvoir d’ordonner la fermeture administrative des débits de boissons ni des établissements fixes ou mobiles de vente à emporter de boissons alcoolisées ou d’aliments assemblés et préparés sur place. Compte tenu des nuisances que peuvent générer ce type d’établissements, le maire en charge du respect de l’ordre, la sécurité, la santé et la tranquillité publique, se trouvait fort dépourvu pour gérer les problèmes rencontrés. Car la police des débits de boissons relevait pour l’essentiel du préfet qui pouvait en ordonner la fermeture, ou en fixer les plages d’ouverture, ou encore autoriser le transfert de licence ou définir les périmètres protégés. Ce n’est qu’à titre exceptionnel que le maire avait la possibilité, pour des raisons tenant à l’ordre public, d’aggraver les termes d’un arrêté préfectoral ou de mettre en œuvre des mesures spécifiquement destinées à protéger la tranquillité publique.

Les pouvoirs du maire, exercés de surcroît sous l’égide du préfet, se limitaient à la délivrance de récépissé de déclaration d’ouverture, de mutation, de translation d’établissement. Il pouvait néanmoins délivrer, au nom de la commune, une autorisation d’ouverture de débit de boissons temporaire et une autorisation d’occupation du domaine public pour l’installation d’une terrasse par le débit de boissons.

2.2.2. La souplesse du dispositif transférant au maire la compétence de fermeture des débits de boissons dans la nouvelle loi

On observera en premier lieu que ce transfert de compétences n’est pas automatique, il est facultatif, il faut en effet que le maire prenne l’initiative, au vu des circonstances locales, de réclamer, au représentant de l’Etat, d’exercer, au nom et pour le compte de l’Etat, cette compétence. Dans ce cas une commission municipale de débits de boissons comprenant des représentants des services communaux, des représentants des services de l’Etat et enfin des représentants des organisations professionnelles des cafetiers est créée : elle peut être consultée par le maire.

Le maire peut prendre un arrêté de fermeture, et cet arrêté est ensuite transmis au représentant de l’Etat, soit d’un débit de boissons, soit d’un établissement fixe ou mobile de vente à emporter de boissons alcoolisées ou d’aliments assemblés et préparés sur place, et destinés à une remise immédiate au consommateur.  Le représentant de l’Etat peut ordonner la fermeture administrative de l’établissement si la mise en demeure délivrée par le maire est restée sans effet.

Ce qui caractérise ce dispositif et en fait la particularité, c’est que, ce faisant, le maire n’agit pas au nom de la commune mais au nom de l’Etat. Mais, par rapport au système antérieur, l’autorité compétente pour prononcer la fermeture de l’établissement change : le maire est ainsi conforté dans son rôle de défenseur de l’ordre public même si le préfet conserve son pouvoir hiérarchique. En tout état de cause, chacune des parties, maire ou préfet, peut à tout moment mettre fin au transfert de compétences. Le préfet peut mettre fin à cette délégation à la demande du maire ou à son initiative.

Concernant le transfert d’un débit de boissons, le maire de la commune d’accueil et celui de la commune de départ doivent donner leur avis, et, de plus fort, si la commune ne compte qu’un débit de boissons de 4^ème catégorie, l’avis favorable du maire de la commune est nécessaire pour que le transfert puisse avoir lieu. En revanche les maires sont simplement informés des décisions prises par le représentant de l’Etat concernant les distances en-deçà desquelles les débits de boissons ne peuvent être installés par rapport à certains établissements (enseignement, etc.).

2.3. La faculté de prononcer des astreintes administratives sanctionnant les manquements à la réglementation de l’urbanisme

2.3.1. L’exercice de la police d’urbanisme

Il appartient aux communes ou aux EPCI (exceptionnellement à l’Etat) de délivrer les autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, déclaration préalable), de rédiger les documents d’urbanisme, tels notamment le PLU(i) (plan local d’urbanisme, éventuellement intercommunal), le SCOT (schéma de cohérence territoriale), etc., de piloter les opérations d’aménagement (lotissements, ZAC – zones d’aménagement concerté).

Lorsque l’Etat, via ses services déconcentrés (DDT, etc.), n’exerce pas la police de l’urbanisme, ce sont les collectivités territoriales qui en assurent la mise en œuvre, l’Etat se « positionnant sur un contrôle de second rang, contrôlant l’effectivité de la police de l’urbanisme exercée » par celles-ci (instruction ministérielle du 3 septembre 2014). Alors qu’elles n’avaient que la possibilité d’engager des procédures pénales, coûteuses, longues et aléatoires, les collectivités territoriales se voient reconnaître par la loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique l’opportunité, si elles le souhaitent, de recourir à deux nouveaux moyens d’action.

2.3.2. Deux nouveaux moyens d’action pour l’élu : la mise en demeure et l’amende administrative

L’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, la plupart du temps le maire ou le président de l’EPCI, va pouvoir adresser au destinataire d’un procès-verbal d’infraction, après l’avoir invité à présenter ses observations, une mise en demeure de régulariser la situation : pour déférer à cette demande, le contrevenant peut soit effectuer les travaux nécessaires pour remédier à l’infraction, soit solliciter une autorisation d’urbanisme. Afin d’assurer l’effectivité de la mesure prise, le maire ou le président de l’EPCI peut ordonner le paiement d’une astreinte administrative : celle-ci est d’un montant maximal de 500 € par jour, qui peut être modulé en fonction des circonstances, et a vocation à s’appliquer jusqu’à complète exécution de la mise en demeure. Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut dépasser 25.000 euros. Il s’agit, certes, d’un dispositif facultatif dont le maire décide souverainement de faire usage ou non, mais il devrait lui offrir la possibilité de rendre effectives les règles d’urbanisme, dont les violations, relativement fréquentes (« entre une dizaine et un millier de PV selon les départements » - étude d’impact), bénéficiaient jusqu’alors d’une relative impunité, les collectivités hésitant souvent à faire le choix de la répression pénale.

2.4.  Le mécanisme de sanction administrative garantissant au maire l’efficience de son pouvoir de police générale

2.4.1. Caractéristiques et conditions de la sanction

Le pouvoir de police générale de l’ordre public du maire a pour objet de préserver la sécurité, la tranquillité et la santé des usagers. Mais, eu égard aux délais de jugement, le recours aux tribunaux pénaux n’est pas la meilleure solution pour faire cesser des comportements qui créent une gêne importante pour les usagers du domaine public. La loi relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique a donc instauré un dispositif d’amendes administratives pour rendre efficients les arrêtés qui prohibent certains comportements et qui sont pris par le maire sur le fondement de ses pouvoirs de police administrative. Il s’agit d’une mesure facultative : le maire apprécie donc souverainement l’intérêt d’en faire usage. Les possibilités d’infliger une amende administrative sont encadrées : il faut que le contexte créé par l’auteur de l’infraction relève d’une situation punie par une peine contraventionnelle et l’amende ne peut être prononcée que si le maire a pris un arrêté concernant des circonstances en lien avec l’occupation du domaine public.

2.4.2. Situations pouvant faire l’objet d’une mesure administrative

Outre ces conditions que doit respecter le maire, la faculté de prononcer une amende est limitée à trois cas : tout d’abord l’élagage et l’entretien des arbres et des haies qui bordent le domaine public ; puis l’encombrement du domaine public par l’installation ou le dépôt de matériel ou d’objet, ou le déversement d’une substance sur une voie ou sur le domaine public. L’étude d’impact cite, à titre d’exemple, les dépôts de détritus, de gravats, d’encombrants, le déversement d’eau suite à l’ouverture d’une bouche incendie, cette énumération n’étant pas exhaustive. Et enfin l’absence ou la méconnaissance d’un titre d’occupation du domaine public, aboutissant à un usage privatif d’une voie ou du domaine public par un bien mobilier : il s’agit essentiellement de l’occupation du domaine public par des terrasses de cafés-restaurants, des étals de commerçants.

Comme le dispositif ainsi créé ne vise que l’occupation du domaine public par des objets mobiliers, sont donc exclus du champ d’application de l’amende administrative, l’attroupement de personnes sur la voie publique, la présence de personnes sans domicile fixe. Par ailleurs sont exclues du dispositif les situations qui exigent de la part du contrevenant des mesures conséquentes, et qui font par ailleurs déjà l’objet d’incriminations pénales, mais aussi celles qui font l’objet de législations spéciales telles par exemple l’accueil des gens du voyage qui est règlementé par de nombreuses dispositions spécifiques, ce qui rend le dispositif de l’amende administrative sans objet.

2.4.3. La sanction et ses conséquences

Une procédure contradictoire garantit les droits du contrevenant qui doit être informé des faits qui lui sont reprochés, des mesures qu’il doit prendre, et des sanctions qui risquent de lui être appliquées. Passé le délai de 10 jours qui lui est imparti pour répondre, le contrevenant dispose d’une prorogation de 10 jours pour s’exécuter. C’est à l’expiration de ce second délai que le maire peut prononcer l’amende administrative. La décision prise par le premier magistrat doit être motivée et préciser quelles sont les voies de recours existantes. La sanction sera notifiée au contrevenant.

Le montant maximal de celle-ci est fixé à 500 euros, et le maire a un pouvoir de modulation. L’amende administrative peut éventuellement se cumuler avec une sanction pénale et faire l’objet d’un recours de plein contentieux.