L’européanisation du service public de l’électricité et les collectivités territoriales

Modifié le 21 avril 2020

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Notions clés

Pendant un siècle, l’histoire des systèmes électriques, aussi bien en France que dans beaucoup de pays d’Europe, a été marquée par la constitution des systèmes intégrés et centralisés, qui n’a laissé qu’une place plus ou moins marginale aux autorités publiques infra-nationales.

Pourtant depuis les années 1990 on tend à assister à des phénomènes inverses, qui débouchent sur des possibilités croissantes d’intervention, de pilotage et de contrôle des collectivités territoriales. C’est ce double mouvement que nous présentons ici, avant d’avancer l’hypothèse d’une nouvelle donne du service public de l’électricité.

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Pendant un siècle, l’histoire des systèmes électriques, aussi bien en France que dans beaucoup de pays d’Europe, a été marquée par la constitution des systèmes intégrés et centralisés, qui n’a laissé qu’une place plus ou moins marginale aux autorités publiques infra-nationales.

Pourtant depuis les années 1990 on tend à assister à des phénomènes inverses, qui débouchent sur des possibilités croissantes d’intervention, de pilotage et de contrôle des collectivités territoriales. C’est ce double mouvement que nous présentons ici, avant d’avancer l’hypothèse d’une nouvelle donne du service public de l’électricité.

1. Un siècle de centralisation croissante

Si l’on prend en compte les articulations entre les caractéristiques évolutives technico-économiques de l’électricité, les stratégies d’acteurs et les modes de régulation du secteur, l’histoire du système électrique en France – mais le phénomène est plus général, avec des spécificités tenant aux histoires et institutions nationales -, est d’abord marquée par un siècle de centralisation croissante.

Du début de son utilisation à l’aube du xxe siècle, l’électricité s’est d’abord développée comme une source d’énergie décentralisée et privée : un générateur dans chaque atelier. Apparaissent ensuite les premiers réseaux, en particulier pour l’éclairage public, la supériorité du courant alternatif et un certain degré de standardisation.

Du début du xxe siècle aux années 1920, les réseaux s’étendent localement et l’électricité est un service public local : en 1906, une loi définit le régime de la concession de distribution publique, accordant à un entrepreneur le monopole local de la distribution moyennant l’obligation de respecter certaines règles quant à la qualité, au service à la clientèle et aux tarifs ; le progrès technique permet des gains de productivité liés à la montée des tailles unitaires des centrales de production et à la mise au point du transport à moyenne distance ; des systèmes production-transport-distribution apparaissent ; les sociétés d’électricité se concentrent et cherchent à constituer des zones de desserte exclusive ; les collectivités locales organisent l’occupation de leur territoire avec des concessions de distribution sur longue période, comportant dans certains cas des obligations de desserte ; l’État est alors amené à intervenir pour introduire une régulation fondée sur un partage équitable de la rente entre consommateurs, collectivités locales et concessionnaires ; l’électricité apparaît ainsi comme un service public local dont la régulation implique un suivi de l’État, car les territoires des concessionnaires dépassent l’étendue des communes.

Des années 1920 aux années 1950, on assiste à la construction de systèmes production-transport-distribution intégrés sur de vastes zones, et à l’émergence d’un oligopole de quelques grands groupes privés ; la problématique du service public s’applique alors progressivement à l’électricité, qui est perçue comme un « bien commun », un service collectif dont tout le monde a besoin, un besoin de base d’où découlent des obligations de fourniture et de desserte progressivement imposées aux entreprises électriques.

Au cours des années 1930, les compagnies d’électricité sont accusées de pratiquer des tarifs trop élevés, de ne pas suffisamment investir, de ne pas desservir les zones peu denses ou isolées, etc. ; l’État intervient de plus en plus pour réguler cette concurrence particulière. Le 29 mars 1946, l’Assemblée nationale constituante vote la nationalisation des compagnies d’électricité par 491 voix (démocrates-chrétiens et gauche) contre 59, créant EDF, avec un quasi-monopole national ; cette nationalisation représente à la fois l’aboutissement d’un processus historique progressif et une rupture dans le contexte de la Libération et de la reconstruction.

EDF est défini comme établissement public national à caractère industriel et commercial, avec un monopole national de transport, d’importation et d’exportation – seules subsistent des régies pour l’essentiel municipales, qui sont de propriété publique et n’ont pas été « nationalisées ». EDF est doté d’un conseil d’administration tripartite (État, personnels, usagers). En même temps, dans la loi de 1946, la gestion était conçue de manière fortement décentralisée, au plus près des situations concrètes, avec des Etablissements publics de distribution.

Le secteur électrique devient un service public national ; les principes constitutifs de continuité, d’égalité et d’adaptabilité sont progressivement enrichis et complétés. Ainsi a été définie la péréquation géographique nationale des tarifs, chaque usager devant payer le même prix pour un même service, qu’il soit dans une zone dont le coût de desserte est faible ou au contraire élevé. De même ont été forgés les principes de neutralité à l’égard de tous les usagers, quelle que soit leur situation individuelle, d’obligation de desserte et de fourniture et l’objectif de minimisation des coûts pour la collectivité, un service public n’ayant pas comme but d’être régi par la loi du profit. La doctrine du service public s’est enrichie des théories économiques du choix des investissements, du taux d’actualisation, de la tarification au coût marginal et de la maximisation du surplus pour la collectivité.

La création d’EDF a répondu aux besoins de la reconstruction d’après-guerre, de la desserte de tout le territoire (« électrification rurale ») et d’une utilisation croissante de l’électricité dans l’industrie comme pour répondre aux besoins domestiques – on parle alors de la « fée électricité ». Pendant 30 ans, la consommation d’électricité a doublé tous les 10 ans (taux de croissance de plus de 7% par an) et EDF a su relever ces défis avec de réelles réussites techniques, économiques et sociales et une efficacité globale, contribuant à l’égalité et à l’universalité d’accès de tous, au progrès économique et social des « Trente Glorieuses ».

Mais, en même temps, le service public de l’électricité porté par EDF ne s’est accompagné ni de la décentralisation, ni de la démocratisation prévues par leurs initiateurs. Au nom du pouvoir d’orientation et de contrôle de l’État, on a assisté à l’extension tentaculaire d’une tutelle gouvernementale et administrative tatillonne, régentant budgets, investissements, tarifs, marchés, etc. Tout en continuant à remplir globalement ses missions, EDF a tendu à être considérée comme un vecteur et instrument d’une politique industrielle, économique et, trop souvent, conjoncturelle des pouvoirs publics. On a assisté à une confiscation progressive par les élites technico-administratives dans un face-à-face entre, d’un côté, les tutelles ministérielles et, de l’autre, les dirigeants de l’entreprise, qui se sont dotés d’un fort pouvoir d’expertise technico-économique et d’une « fétichisation » de l’optimum économique (« il n’y a qu’une solution ») qui a pris le pas sur les capacités de la tutelle. Ainsi s’est développé un déséquilibre structurel de connaissances et de moyens qui a permis aux dirigeants des entreprises d’influencer, sinon d’imposer, leurs orientations et leurs projets dans bien des cas.

Les autorités publiques ont alors souvent été dans l’incapacité d’exercer leur rôle d’orientation, d’évaluation et de contrôle, ce qui a conduit à parler de « capture du régulateur par l’opérateur ». Les dirigeants d’EDF ont été amenés à définir eux-mêmes le contenu de l’intérêt général, les limites et les contraintes du service public1.

Cette centralisation s’explique largement par l’existence, dans un pays profondément marqué par le colbertisme, de grands corps de fonctionnaires (polytechniciens, X-Mines ou X-Ponts puis énarques) qui procèdent « en famille » aux arbitrages nécessaires et se partagent, en passant aisément de l’un à l’autre, les rôles du régulateur et de l’opérateur. Les usagers-consommateurs-citoyens, dont la satisfaction est la finalité du service public et le fondement de sa légitimité, ont été relégués au rang d’objets, sans réels droits d’expression ni pouvoir de peser sur la définition des missions, leur mise en œuvre et leur évaluation. En France, les organisations de consommateurs ne sont « consultées » que rarement et pour la forme ; Il n’y a pas, comme c’est le cas dans d’autres pays européens, de forte tradition consumériste, d’où une sorte de cercle vicieux : le faible développement des organisations de consommateurs et d’usagers conduit à leur accorder peu de place dans la définition et le fonctionnement des services publics, et cette faible place fait douter de leur représentativité, de leur capacité et finalement de leur utilité.

Pour leur part, les collectivités locales, généralement détentrices du pouvoir concédant en particulier des réseaux de distribution, ont été le plus souvent marginalisées. La loi du 8 avril 1946, qui crée EDF, transfère à l’Etat la propriété des entreprises privées concessionnaires, même si les collectivités locales conservent formellement le pouvoir concédant et la maîtrise d’ouvrage des investissements sur leurs réseaux de distribution. Mais elles apparaissent marginalisées par rapport à EDF et elles le sont pour l’essentiel restées malgré la décentralisation mise en œuvre depuis les années 1980.

Dès 1967, le rapport Nora2 fit apparaître les inconvénients d’une tutelle gouvernementale et administrative excessive qui poussait le service public dans son ensemble à la contre-performance. Le rapport soulignait la nécessité de rapprocher la gestion des entreprises publiques d’une véritable gestion d’entreprise, de clarifier le partage des responsabilités, de mieux maîtriser les coûts et d’assurer la cohérence des visions des différents ministères impliqués dans leur contrôle.

Progressivement, depuis le début des années 1970, les entreprises publiques ont vu croître leur autonomie de gestion et on a assisté à une convergence de plus en plus marquée de leur comportement avec celui des entreprises privées. Elles se sont mises à rechercher davantage l’efficacité économique dans l’utilisation des moyens publics. Dans le cadre de la construction européenne et de la création à ce niveau d’une jurisprudence nouvelle, un principe juridique s’est imposé : les comportements des entreprises publiques et privées ne doivent pas différer, en particulier vis-à-vis de la concurrence ; de même, le comportement de l’État actionnaire ne doit se distinguer en rien de celui d’un « actionnaire avisé » dans ses modes de recapitalisation et d’aide.

Surtout, l’internationalisation croissante de l’activité économique a exposé les entreprises publiques aux mêmes types de contraintes par rapport à la concurrence mondiale que celles que connaissent les entreprises privées. Face aux grands oligopoles qui dominent l’économie mondiale, les entreprises publiques sont amenées à répondre aux impératifs d’efficacité et de compétitivité dans leurs fonctions d’entreprises productives, tout en cherchant à concilier ceux-ci avec leurs objectifs propres de contribution au développement économique et social et à l’intérêt national.

Dans cette perspective, des procédures nouvelles ont été instaurées pour régir les rapports entre l’État et les entreprises publiques. Des contrats de plan ou d’objectifs négociés entre les deux parties ont formalisé la stratégie de l’entreprise, décrit sa contribution aux grands objectifs nationaux (emploi, équilibre extérieur, recherche, aménagement du territoire, etc.) et indiqué les engagements réciproques. Ces contrats ont tous peu ou prou eu le même contenu : affirmation de la liberté des tarifs dans le cadre d’une certaine programmation, engagements de productivité et de résultats de l’entreprise, compensation financière des charges imposées par l’État.

Globalement, ce « modèle » des grandes entreprises publiques nationales en charge de missions de service public s’est maintenu jusqu’aux années 1990. Il a souvent été considéré comme l’essence de la conception française, ce que l’on sous-entend lorsqu’on emploie l’expression « le service public à la française ».

2. Une européanisation progressive à multi-dimensions

L’histoire des secteurs électriques en Europe a été assez proche de celle que nous avons connue en France, avec le plus souvent des entreprises publiques nationales avec des situations de monopole, à l’exception notable de l’Allemagne où compte tenu à la fois de sa structure fédérale et des conséquences de la guerre, le système est reste plus fragmenté, avec cependant des grandes entreprises disposant d’un quasi-monopole dans de grandes régions coopérant avec plusieurs centaines d’opérateurs locaux ou municipaux.

Dans les années 1980, le secteur électrique européen était dominé par trois grands opérateurs, EDF, REON et RWE, centrés sur leurs « marchés nationaux », avec des relations d’échanges d’électricité entre eux.

C’est dans ce contexte que s’est développé un processus d’intégration européenne de l’électricité fondé, sur la base des orientations de l’Acte unique de 1986, sur l’élimination des obstacles aux échanges et la réalisation d’un marché intérieur3.

Pour autant, la situation en Europe restait marquée par l’inexistence d’une claire compétence européenne en matière de politique énergétique et d’une politique commune. Pourquoi ?

Pourtant, l’énergie a été l’un des enjeux à l’origine du projet d’intégration européenne, donnant naissance, en 1951, à la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), puis en 1957 à EURATOM, pour développer une coopération en matière d’utilisation pacifique de l’énergie nucléaire4, dont le traité est signé à Rome entre les mêmes six Etats fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE). Depuis la révolution industrielle du XIXème siècle, le charbon était devenu une ressource clé pour le développement économique des Etats et son contrôle une source de tension géopolitique. Puis, entre les deux guerres, le pétrole était devenu une importante source d’énergie, mais la Communauté européenne était fortement dépendante des importations : dans la Communauté, la consommation de pétrole est montée de 10% en 1950 à 30% en 1961 ; en 1963, presque 90% du pétrole consommé provenait des importations. Le charbon restait la forme d’énergie dominante à l’époque, y compris pour la production d’électricité (suivi par l’hydraulique) et a été la clé de la reconstruction d’après-guerre. En 1950, le charbon couvrait 70% du total de la demande énergétique des 6 Etats membres ; en 1961 il assurait 50% de la consommation énergétique et en 1967 il représentait encore presqu’un tiers. La coopération dans le domaine du charbon est apparue comme un élément majeur pour le développement économique comme pour établir la paix entre la France, l’Allemagne, l’Italie et les pays du Benelux.

Le processus d’européanisation a reposé d’abord sur la coordination énergétique entre les Etats membres. On retrouve une composante énergétique en 1957 avec le traité Euratom. Par contre, l’énergie est absente du traité CEE et il faudra attendre 2009 pour que la mise en vigueur du traité de Lisbonne instaure une politique énergétique commune.

Ce qui apparaît difficilement compréhensible aujourd’hui tient pourtant à des réalités structurelles. En matière d’énergie, il existe en Europe une série de diversités des situations et enjeux. Les ressources en énergie primaire sont abondantes ou rares, les besoins sont très différents en fonction des situations géographiques, économiques ou climatiques. Certains Etats membres ont longtemps été structurellement exportateurs, comme l’Allemagne, alors que d’autres étaient majoritairement importateurs, telle la France. Les intérêts opposés des uns et des autres expliquent pourquoi de 1957 à 2009, la définition d’une politique énergétique européenne n’a pas été consacrée dans les traités. Aujourd’hui, on assiste à une convergence des situations : tous les pays européens sont ou deviennent importateurs d’énergie et dépendants d’un oligopole de grands producteurs. Dès lors, les Etats européens sont définir une politique énergétique commune.

Pourtant, depuis le début du processus d’intégration européenne et pendant les cinquante ans qui ont suivi, les dimensions de ce qui va devenir l’actuelle politique énergétique de l’UE se sont progressivement développées. Elles ont concerné diverses sources d’énergie primaire (charbon, gaz naturel, pétrole, énergie nucléaire, énergies alternatives et renouvelables), différents secteurs industriels (électricité, gaz, etc.), de nombreux objectifs (sécurité d’approvisionnement, sûreté nucléaire, protection de l’environnement, efficacité énergétique, protection des consommateurs, marché intérieur, etc.), ainsi que divers moyens (collecte et échange d’informations, financement de projets d’intérêt commun, etc.).

La politique énergétique commune

Le traité de Lisbonne en vigueur depuis le 1er décembre 2009 introduit l’énergie comme nouvelle politique commune de l’Union européenne (titre XXI, art. 194 TFUE).

Les objectifs, dans le cadre du fonctionnement du marché intérieur, de l’amélioration de l’environnement et de la solidarité entre les États membres, visent à la fois à : assurer le fonctionnement du marché de l’énergie ; promouvoir l’efficacité énergétique, les économies d’énergie, le développement des énergies renouvelables ; promouvoir l’interconnexion des réseaux énergétiques.

Les États membres conservent le droit de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques, leur choix entre différentes sources d’énergie et la structure générale de leur approvisionnement énergétique

Ainsi donc, la politique commune de l’énergie sort du seul cadre de la réalisation du marché intérieur. Pour autant, les objectifs définis apparaissent en tension entre eux, tant les règles du marché intérieur ne peuvent suffire à assurer les autres objectifs.

2.1. Le « marché intérieur » de l’électricité

Nous nous limiterons ici à traiter de l’électricité. Si l’électricité et le gaz naturel sont regroupés dans la politique énergétique, s’ils ont fait aussi l’objet de démarches parallèles d’européanisation, ils n’en font pas moins l’objet de règles spécifiques de marchés intérieurs, compte tenu de leurs particularités : l’électricité doit être produite à partir de sources d’énergie primaire ; elle ne se stocke pas et il faut qu’à tout moment la production permette de satisfaire une demande qui évolue fortement selon les heures et les saisons ; les réseaux de transport et de distribution doivent permettre cet équilibrage, mais le coût de transport de l’électricité est croissant avec la distance (du fait de pertes) et il apparaît absurde de les dupliquer (ils relèvent d’un « monopole naturel) ; le fait que certains des usages de l’électricité soient non substituables la rend « universelle ». Le gaz naturel, quant à lui, doit être exploré et extrait, puis transporté et commercialisé ; tous ses usages sont substituables et il n’est pas disponible partout. En même temps, des synergies croissantes existent entre les deux énergies : on produit de plus en plus d’électricité à partir du gaz ; nombre d’utilisateurs souhaitent avoir des offres combinées à leur disposition.

Deux premières directives du Conseil relatives au transit d’électricité sur les grands réseaux ont été adoptées en 1990 et 1991 à la demande de la France et au nom des objectifs de libre circulation, visant en particulier à empêcher l’Espagne de lui interdire d’exporter son électricité vers le Portugal (90/547 et 91/296).

Il faudra attendre juin 1996, dix ans après l’Acte unique, pour que le Conseil aboutisse à un compromis sur la base d’un accord franco-allemand et que soit adoptée la directive 96/92 du Parlement européen et du Conseil du 19 décembre 1996, qui marque une première étape dans la réalisation du marché intérieur de l’électricité avec une ouverture minimale pour les gros consommateurs, l’accès des tiers aux réseaux de transport qui restent des « monopoles naturels », la possibilité pour les États de définir des « obligations de service public » et une politique énergétique à long terme.

La directive 2003/54 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 a poursuivi le processus de libéralisation, avec l’ouverture des marchés en 2004 pour les professionnels et au 1er juillet 2007 pour tous les consommateurs, l’obligation de séparation comptable puis juridique des réseaux et certaines obligations de service public et de service universel.

Puis la directive 2009/72 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009, applicable par étapes en mars 2011 et mars 2012, a reconnu la capacité des États membres de définir les critères pour les capacités de production, posé le principe de dissociation comptable des réseaux de transport et de distribution, réglementé les objectifs, missions et compétences des autorités nationales de régulation (tarifs de transport et de distribution, coopération transfrontière, surveillance des plans d’investissement des gestionnaires de réseau de transport) et défini les relations avec l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (Acer), établie par le règlement 713/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009.

Ainsi, les règles d’organisation du secteur ont pour objectif de développer un marché de l’électricité concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental. Le principe est celui du libre choix de son fournisseur par chaque utilisateur, le réseau devant en permettre la réalisation en connectant producteurs et consommateurs, qui doivent avoir « accès aux réseaux ».

En même temps, les directives ont défini progressivement la possibilité, puis certaines règles communes en matière d’obligations de service public et de service universel. L’article 3 des directives, enrichi entre la première et la troisième, définit un « service universel » : le droit d’être approvisionné en électricité d’une qualité définie, à des prix raisonnables, aisément et clairement comparables et transparents et non discriminatoires. Pour les clients résidentiels et éventuellement les petites entreprises, « les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique et la protection du climat ». Les consommateurs nationaux doivent avoir un accès égal aux entreprises d’électricité ; la défense du client vulnérable est intégrée ; les clients doivent avoir accès à de nombreuses informations concernant la nature de l’électricité dont ils disposent ; les États doivent imposer des mesures favorisant la cohésion économique et sociale, la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique, et doivent informer la Commission des mesures mises en œuvre afin de faire appliquer la directive.

Le règlement n° 713/2009 du 13 juillet 2009 a institué une Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (Acer), dotée de la personnalité juridique, qui émettra des avis et participera à la création des « codes de réseau » dans le domaine de l’électricité et du gaz. Elle pourra également prendre des décisions concernant les infrastructures transfrontalières.

Aujourd’hui, l’« achèvement du marché intérieur de l’électricité », qualifié de « marché paneuropéen », reste au cœur des orientations de l’Union européenne. Pour autant, cet objectif bute sur une série d’obstacles. Le marché de l’électricité est un marché spécifique : l’électricité n’est pour l’essentiel pas stockable ; son parcours sur les réseaux de transport n’est pas défini et ne peut pas être déterminé (Lois de Kirchhoff) ; le transport d’électricité sur une longue distance est difficile et coûteux du fait des pertes ; les réseaux de transport et de distribution sont des « monopoles naturels ».

En même temps, la réalisation d’un marché intérieur fluide et efficient bute sur des obstacles naturels en matière d’interconnexion nécessaire des réseaux : il existe des îles, Malte et Chypre, non interconnectées ; le Royaume-Uni et l’Irlande le sont peu ; tout comme les presqu’iles (Espagne, Portugal, Grèce, Scandinavie). En fait, il n’existe pas un marché intérieur, mais des marchés régionaux spécifiques, qui continueront à marquer longtemps la situation et qu’il est vain de vouloir unifier ou uniformiser.

De plus, dans un premier temps, l’ouverture à la concurrence a amené l’arrivée de nouveaux opérateurs ; mais les « nouveaux entrants » ont souvent été des opérateurs dominants des autres pays qui cherchent à compenser leurs pertes de parts de marché sur leur « marché intérieur » par des gains sur les marchés voisins. Les grands opérateurs ont conduit des opérations de fusions et acquisitions, d’internationalisation de leurs activités, d’intégration horizontale entre électricité et gaz.

La plupart des opérateurs, qui étaient il y a 20 ans généralement des entreprises publiques nationales ou locales, ont aujourd’hui un statut d’entreprise privée et sont majoritairement détenus par des capitaux privés : s’il n’existe pas dans les directives européennes d’obligation juridique de privatisation des opérateurs, la dynamique de libéralisation et l’européanisation des grands opérateurs amènent progressivement les autorités publiques nationales à s’engager dans cette voie.

Bien loin du marché ouvert, fluide et efficient, on a assisté au début des années 2000 à la constitution d’un oligopole de quatre grands opérateurs (GDF-Suez, EDF, E.ON, RWE) dominant et structurant le marché européen. Mais cette situation pourrait bien n’avoir été qu’une courte parenthèse dans l’histoire des systèmes électriques. Car la prégnance conjuguée des enjeux environnementaux, de la lutte contre le changement climatique, des aspirations des collectivités locales à maîtriser leurs enjeux semble amener l’ouverture d’une nouvelle période.

Toutes les réflexions européennes des dernières années5 ont consisté à tenter de mener de front, d’une part, l’achèvement du marché intérieur, d’autre part, la définition et la mise en œuvre d’une politique énergétique commune visant à garantir la sécurité et la compétitivité d’approvisionnement, lutter contre le changement climatique et remplir les engagements de Kyoto, encourager l’innovation, développer une politique extérieure cohérente en la matière. Mais tous ces objectifs sont-ils compatibles ? Peuvent-ils être atteints par les seules règles et logiques de marché ?

2.2. Les 5 objectifs de l’Union de l’énergie

L’Union de l’énergie vise à garantir aux citoyens et aux entreprises de l'UE une énergie sûre et respectueuse de l'environnement, à un prix abordable. C’est l'une des cinq priorités du programme stratégique de l'Union européenne, adopté par le Conseil européen en juin 2014

Un paquet de la Commission du 25 février 2015 fixe le cadre stratégique, la vision UE sur le nouvel accord mondial sur le changement climatique, et vise les interconnexions électriques pour 2020 [COM(2015) 80-82]. 5 objectifs sont développés.

1/ Sécurité d’approvisionnement : relance de la stratégie de sécurité énergétique de l’UE [COM(2014) 330] ; réduction de la dépendance énergétique à l’égard de l’extérieur de l’UE (elle importe 53% de l’énergie qu’elle consomme pour un coût par jour de 1 milliard d’euros ; les importations d’énergie représentent plus de 20% du total des importations - 90% du pétrole, 66% de son gaz naturel, 42% du charbon et autres combustibles solides, 40% de l’uranium et des carburants nucléaires) ; utilisation plus efficace des sources d’énergie domestiques ; diversification des énergies et des sources d’approvisionnement

2/ Marché intérieur de l’énergie : libre circulation de l’énergie dans l’UE y compris par l’élimination des barrières techniques ou réglementaires pour permettre la libre concurrence des fournisseurs et les meilleurs tarifs et pour réaliser le potentiel européen en matière d’énergies renouvelables.

3/ Efficacité énergétique : réduction de la pollution : réduction des ventes nationales de 1,5% par an, adoption des Plans d’action nationaux d’efficacité énergétique, rénovation énergétique d’au moins 3% des bâtiments publics, certification énergétique des bâtiments, réduction de la consommation d’énergie par les nouveaux bâtiments, investissements dans des compteurs intelligents d’électricité et gaz, protection des droits des consommateurs de recevoir un accès facile, gratuit et en temps réel à la consommation d’énergie, y compris historique, standards minimum d’efficacité énergétique d’une série de produits ; préservation des sources d’énergie domestiques ; diminution des importations d’énergie6.

4/ Réduction des émissions de gaz à effet de serre : jusqu’en 2030, réduction d’au moins 40% des émissions ; puis seconde étape avec renouvellement du système européen d’échange de quotas d’émissions et investissements dans le développement des sources d’énergie renouvelables ; au moins 20% du budget 2014-2020 de l’UE de 960 milliards euros orienté vers la protection du climat

5/ Recherche et innovation dans le domaine énergétique : énergies alternatives, réduction de la consommation d’énergie, progrès technologique

Ainsi, l’Europe vise à devenir non seulement une économie durable, respectueuse de l’environnement et sobre en carbone, mais aussi à jouer un rôle précurseur dans la production d'énergie renouvelable et dans la lutte contre le réchauffement climatique. L'Union de l'énergie doit aider l'Europe à parler d'une seule voix sur les questions mondiales d'énergie.

L'Union de l'énergie s'appuie sur la politique européenne de l'énergie existante, et notamment sur le cadre d'action en matière de climat et d’énergie à l'horizon 2030 et la stratégie européenne pour la sécurité énergétique.

L'UE s’est fixée des objectifs dans le domaine de l'énergie et du climat pour 2020, 2030 et 2050 :

  • pour 2020, réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20% par rapport aux niveaux de 1990 ; faire passer à 20% la part de l'énergie issue de sources renouvelables7 ; améliorer de 20% l'efficacité énergétique
  • pour 2030, réduire de 40% les émissions de gaz à effet de serre ; faire passer à 27% au moins la part de l'énergie issue de sources renouvelables : améliorer de 27 à 30% l'efficacité énergétique ; atteindre 15% d'interconnexion électrique (15 % de l'électricité générée dans un pays de l'UE pourra être transférée ailleurs dans l'UE)
  • pour 2050 : réduire de 80 à 95% les émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 1990.

La feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050 décrit les mesures à prendre pour atteindre cet objectif.

L’UE s’estime sur la bonne voie pour atteindre les objectifs fixés pour 2020 : les émissions de gaz à effet de serre ont reculé de 18% de 1990 à 2012 ; la part des sources renouvelables est passée de 8,5% en 2005 à 14,1% en 2012 ; l'efficacité énergétique devrait augmenter de 18 à 19% d'ici à 2020.

2.3. L’Union de l’énergie prend la forme de 9 grandes régions

La Commission européenne a adopté le 16 février 2016 un projet de paquet législatif sur la sécurité énergétique durable, contenant les propositions nécessaires pour préparer l’Union à la transition énergétique mondiale et à d’éventuelles ruptures d’approvisionnement énergétique, en particulier en gaz.

Les propositions, qui s’inscrivent dans la mise en œuvre de l’accord mondial sur le changement climatique adopté à Paris le 12 décembre 2015, ont comme objectifs la modération de la demande d’énergie, l’accroissement de la production énergétique en Europe (notamment à partir de sources d’énergie renouvelables), la poursuite du développement d’un marché intérieur de l’énergie pleinement intégré et performant, ainsi que la diversification des sources d’énergie, des fournisseurs et des itinéraires d’approvisionnement. Le paquet vise en outre à accroître la transparence sur le marché européen de l’énergie et à créer davantage de solidarité entre les États membres.

En raison de sa dépendance actuelle à l’égard de l’extérieur, l’UE doit rendre ses propres marchés plus résilients aux ruptures de l’approvisionnement en gaz. La Commission propose, afin de remédier à la fragilité du système à cet égard, de passer d’une approche nationale à une approche régionale pour la conception des mesures destinées à renforcer la sécurité d’approvisionnement. La proposition introduit aussi un principe de solidarité entre les États membres pour garantir l’approvisionnement des ménages et des services sociaux essentiels, tels que les soins de santé, au cas où une grave crise d’approvisionnement surviendrait.

Sont ainsi proposées 9 grandes régions européennes de pays voisins, dessinées en fonction de la géographie et de leur capacité à mettre certaines ressources en commun. Deux pays ne sont pas inclus : les îles énergétiques de Chypre et de Malte. L’Irlande et le Royaume-Uni constituent une région. La Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et l’Espagne une deuxième. La République tchèque, l’Allemagne, la Pologne et la Slovaquie une troisième. La Bulgarie, la Grèce et la Roumanie la quatrième. Les pays baltes et scandinaves forment quant à eux deux régions.

3. France : le service public de l’électricité et la transition énergétique

En France, l’organisation du système électrique tel qu’il existe aujourd’hui est la résultante à la fois d’une construction historique, de l’influence des règles européennes et d’objectifs nationaux propres.

C’est ainsi que les lois successives de « transposition » des directives européennes ont amené les autorités publiques françaises à définir précisément ce qu’est le service public de l’électricité, ses missions et obligations, alors qu’aucun texte législatif ne l’avait fait jusque-là en France.

3.1. Le service public de l’électricité dans le Code de l’énergie (partie législative, version consolidée au 16 avril 2016)

La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative « à la modernisation et au développement du service public de l’électricité », modifiée en 2004 et 2011, précise que le service public de l’électricité a pour objet de garantir, dans le respect de l’intérêt général, l’approvisionnement en électricité sur l’ensemble du territoire national.

Aux termes de l’article L121-1 du Code de l’énergie, « dans le cadre de la politique énergétique, il contribue à l’indépendance et à la sécurité d’approvisionnement, à la qualité de l’air et à la lutte contre l’effet de serre, à la gestion optimale et au développement des ressources nationales, à la maîtrise de la demande d’énergie, à la compétitivité de l’activité économique et à la maîtrise des choix technologiques d’avenir, comme à l’utilisation rationnelle de l’énergie.

Il concourt à la cohésion sociale, à la lutte contre les exclusions, au développement équilibré du territoire, dans le respect de l’environnement, à la recherche et au progrès technologique, ainsi qu’à la défense et à la sécurité publique.

Matérialisant le droit de tous à l’électricité, produit de première nécessité, le service public de l’électricité est géré dans le respect des principes d’égalité, de continuité et d’adaptabilité et dans les meilleures conditions de sécurité, de qualité, de coûts, de prix et d’efficacité économique, sociale et énergétique ».

Il « assure les missions de développement équilibré de l’approvisionnement en électricité, de développement et d’exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité ainsi que de fourniture d’électricité, dans les conditions définies à la présente section » (art. L121-2).

« La mission de développement équilibré de l’approvisionnement en électricité consiste à : 1° réaliser les objectifs définis par la programmation pluriannuelle des investissements de production arrêtée par le ministre chargé de l’énergie  ; 2° garantir l’approvisionnement des zones du territoire non interconnectées au réseau métropolitain continental. Les producteurs, notamment Électricité de France, contribuent à la réalisation de cette mission » (art. L121-3).

« La mission de développement et d’exploitation des réseaux publics de transport et de distribution d’électricité consiste à assurer : 1° la desserte rationnelle du territoire national par les réseaux publics de transport et de distribution, dans le respect de l’environnement, et l’interconnexion avec les pays voisins ; 2° le raccordement et l’accès, dans des conditions non discriminatoires, aux réseaux publics de transport et de distribution » (art. L121-4).

« La mission de fourniture d’électricité consiste à assurer, en favorisant la maîtrise de la demande, la fourniture d’électricité, sur l’ensemble du territoire, aux clients bénéficiaires des tarifs réglementés de vente dans les conditions prévues aux articles L337-4 à L337-9. […] Cette fourniture concourt à la cohésion sociale, au moyen de la péréquation nationale des tarifs, de la mise en œuvre de la tarification spéciale dite “produit de première nécessité” mentionnée à l’article L337-3 et du maintien de la fourniture d’électricité en application de l’article L115-3 du Code de l’action sociale et des familles ». […] « Elle consiste également à assurer la fourniture d’électricité de secours aux clients raccordés aux réseaux publics dans les conditions prévues aux troisième et quatrième alinéas de l’article L333-3 » (art. L121-5).

En même temps, la loi du 10 février 2000 ne modifie pas l’obligation pour les collectivités territoriales de concéder à EDF la distribution.

Ces dispositions ne semblent pas suffisantes et efficaces pour tout à la fois garantir l’accès pour tous les usagers citoyens ; assurer la cohésion sociale et territoriale, de véritables solidarités ; préparer le long terme et un développement durable.

Depuis la loi n° 2000-108 du 10 février relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité, la France a mis en place la Commission de régulation de l’énergie (CRE), une autorité administrative indépendante chargée en particulier de réguler les réseaux d’électricité et de gaz (garantir le droit d’accès aux réseaux publics d’électricité et aux réseaux et installations de gaz naturel, veiller au bon fonctionnement et au développement des réseaux et infrastructures d’électricité et de gaz naturel liquéfié, garantir l’indépendance des gestionnaires de réseaux, contribuer à la construction du marché intérieur européen de l’électricité et du gaz) et de réguler les marchés d’électricité et de gaz (surveiller les transactions effectuées sur les marchés de gros d’électricité, de gaz naturel et de CO2, veiller au bon fonctionnement des marchés de détail, concourir à la mise en œuvre des dispositifs de soutien à la production d’électricité et à la fourniture d’électricité et de gaz, informer l’ensemble des consommateurs).

3.2. Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte

La loi no 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte fixe les grands objectifs d’un nouveau modèle énergétique français, dans le cadre mondial et européen et vise aussi à encourager une « croissance verte », à réduire la facture énergétique et à favoriser des énergies dites « nouvelles », propres et sûres. Elle comporte aussi des dispositions favorisant l’économie circulaire et la gestion des déchets.

Les grands objectifs de la loi concernent principalement :

  • l'effet de serre : la loi encourage les processus sobres en émissions de gaz à effet de serre et moins polluants pour l'atmosphère, en posant les bases d’une « stratégie nationale bas-carbone » (SNBC) devant permettre à la France d’atteindre ses objectifs de réduction de ses émissions (-40 % en 2030, par rapport à 1990, et - 75 % de 1990 à 2050)
  • l'énergie : la maîtrise de la consommation d’énergie (-50 % de 2015 à 2050 par rapport à 2012, en visant - 20 % en 2030), le développement des énergies renouvelables (plus de 30 % de la consommation énergétique finale d’énergie en 2030), la diminution de la part du fossile (- 30 % en 2030 par rapport à 2012), tout en veillant à ce que la part du nucléaire ne passe pas 50% de la production électrique à horizon 2025
  • une économie verdie, un développement et une société plus sobres en énergie.

La loi aborde la gouvernance territoriale de la transition, afin de « donner aux citoyens, aux entreprises, aux territoires et à l'état le pouvoir d'agir ensemble » (Titre VIII).

Parmi ces dispositions, il faut souligner le fait que :

  • la « région constitue l'échelon pertinent pour coordonner les études, diffuser l'information et promouvoir les actions en matière d'efficacité énergétique. Elle favorise, à l'échelon des établissements publics de coopération intercommunale, l'implantation de plateformes territoriales de la rénovation énergétique … et le développement d'actions visant à lutter contre la précarité énergétique en matière de logement »,
  • est élaboré un « programme régional pour l'efficacité énergétique »,
  • les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 1er janvier 2017 et regroupant plus de 20 000 habitants adoptent un plan climat-air-énergie territorial au plus tard le 31 décembre 2018,
  • des organismes d'animation territoriale appelés “agences locales de l'énergie et du climat” peuvent être créés par les collectivités territoriales et leurs groupements. Leur objet consiste à conduire en commun des activités d'intérêt général favorisant, au niveau local, la mise en œuvre de la transition énergétique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans le cadre des objectifs définis au plan national,
  • à titre expérimental et pour une durée de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, renouvelable une fois, les établissements publics et les collectivités … peuvent, en association avec des producteurs et des consommateurs et, le cas échéant, d'autres collectivités publiques, proposer au gestionnaire du réseau public de distribution d'électricité la réalisation d'un service de flexibilité local sur des portions de ce réseau. Ce service a pour objet d'optimiser localement la gestion des flux d'électricité entre un ensemble de producteurs et un ensemble de consommateurs raccordés au réseau public de distribution d'électricité.

Par ailleurs, la « protection des consommateurs en situation de précarité énergétique » amène la création d’un « chèque énergie … permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond d'acquitter tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement ».

Ainsi donc, on peut ainsi faire l’hypothèse d’une nouvelle période d’organisation du secteur électrique tenant à la conjugaison de plusieurs tendances nouvelles :

  • la consommation d’électricité, qui doublait tous les dix ans pendant les « trente glorieuses », a connu une croissance ralentie depuis les années 1970 ; elle est aujourd’hui quasi-nulle et sa déduction semble programmée pour les prochaines décennies,
  • l’abaissement régulier des coûts de production de l’électricité avec l’augmentation de la taille des centrales de production, qui avait structuré le développement des grands systèmes intégrés et centralisés production-transport-distribution fait place à la compétitivité de la production décentralisée,
  • le « renouvelable » prend progressivement la main sur l’utilisation des ressources fossiles.

Les énergies « nouvelles » et décarbonnées en fort développement relèvent de plus en plus du « micro », du « territorial », du « décentralisé », même si elles se conjuguent avec le maintien – et la redéfinition - de réseaux interconnectés, permettant d’assurer souplesse et continuité.

Après un siècle de centralisation progressive, les collectivités territoriales, en particulier les EPCI et les régions, les acteurs locaux, semblent retrouver des compétences en matière de définition, d’organisation, de fonctionnement, de pilotage, de concession, d’adaptation aux spécificités territoriales…

N’assistons-nous pas à la construction d’une nouvelle donne du service public de l’électricité ?

  1. ^ Ainsi, Marcel Boiteux, président d’honneur d’EDF, vante les mérites du système français, dans lequel les monopoles nationalisés sont investis, sous le contrôle des pouvoirs publics, d’une mission d’intérêt général, « laquelle impliquera en premier lieu qu’ils renoncent à leur pouvoir de monopole et se conduisent d’eux-mêmes comme s’ils étaient soumis à la pression de la concurrence », ce qui représente dans bien des cas une vision idyllique de la réalité du fonctionnement… (Le Monde, 3 mai 1996) ; ajoutons que les responsables des organisations syndicales sont souvent tombés dans un travers du même type.
  2. ^ Rapport sur les entreprises publiques, La Documentation française, 1968.
  3. ^ Un processus parallèle a été conduit dans le domaine du gaz naturel en tenant compte de ses spécificités.
  4. ^ Ce traité est souvent pris comme un modèle dont on pourrait s’inspirer pour une coopération européenne dans l’énergie. Cf. Michel Derdevet, L’Europe en panne d’énergie: pour une politique énergétique commune, Descartes, 2009.
  5. ^ Citons en particulier « Livre vert. Une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable », COM(2006)105 du 8 mars 2006. Communication sur « une politique énergétique pour l'Europe »(10 janvier 2007). Conseil européen des 8 et 9 mars 2007 qui a avancé l’objectif « 20-20-20 » pour 2020 (au moins 20% de réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990 et engagement de porter cette reduction a 30% si d’autres pays industrialisés s’engagent à une réduction de même ordre ; 20% de part des énergies renouvelables - environ 34% de l’électricité et avec une part minimale de 10% de biocarburants dans l’ensemble de la consommation d’essence et de diesel de l’Union) ; 20% d’augmentation de l’efficacité énergétique). Communication du novembre 2009 intitulée « Energie 2020 – Stratégie pour une énergie compétitive, durable et sûre » qui définit des actions pour atteindre les objectifs de la politique énergétique pour les dix années suivantes (économies d’énergie, efficacité et rendement énergétique, achèvement du marché intérieur d’ici 2015, investissements dans les infrastrutures d’énergie, recherche et développement technologique, sécurité d’approvisionnement). En novembre 2010, la Commission a présenté ses priorités en matière d’infrastructures énergétiques pour les deux décennies suivantes et en décembre le Conseil a adopté des conclusions sur « Une politique de l’énergie au service des consommateurs » (y compris les consommateurs vulnérables). L’initiative phare lancée en janvier 2011 dans le cadre d’Europe 2020 pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources repose sur quatre feuilles de route interdépendantes publiées ultérieurement précisant la transition nécessaire jusqu’en 2050, soit respectivement : la feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050 (mesures nationales pour une réduction des émissions : par rapport à 1990, de 40% d’ici à 2030, de 60% d’ici à 2040 et de 80% d’ici à 2050) ; le livre blanc sur l’avenir des transports ; la feuille de route pour une Europe efficace dans l’utilisation des ressources ; et la feuille de route pour l’énergie à l’horizon 2050 (production d’électricité sans émissions de CO2, électrification du transport routier, etc.). Livre vert « Un cadre pour les politiques en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030 » (COM(2013) 169). 
  6. ^ L’efficacité énergétique est également encouragée avec succès au niveau local (par exemple, par la diminution de la consommation d’énergie liée à l’éclairage, les économies d’énergie dans les bâtiments, la réduction des émissions de dioxyde de carbone). En signant le « Pacte des maires » (initiative de la Commission soutenue par le Parlement européen et par le Comité des régions), plusieurs milliers de municipalités européennes se sont engagées à économiser de l’énergie, à favoriser les énergies renouvelables et à sensibiliser les citoyens grâce à des plans d’action pour l’énergie durable qu’elles élaborent et mettent en œuvre. 
  7. ^ En valeur absolue, les énergies renouvelables ont représenté 19,9% de la consommation européenne d’électricité en 2009. 

Auteur :

BAUBY Pierre

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Créé le 20 mai 2016
 

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