• 1. De 1789 à 1958
• 2. De 1959 à nos jours
  • 2.1. Les deux ordonnances du 5 janvier 1959
  • 2.2. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines
  • 2.3. La loi n 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles
  • 2.4. La loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
  • 2.5. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale
    • 2.5.1. Des structures appelées à disparaître
    • 2.5.2. Deux structures maintenues et adaptées : la communauté de communes et la communauté urbaine
    • 2.5.3. Une nouvelle structure : la communauté d’agglomération
  • 2.6. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales
  • 2.7. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
  • 2.8. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles « Maptam »
  • 2.9. La loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire.
  • 2.10. La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
  • 2.11. La loi n°2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain

1. De 1789 à 1958

Le décret du 4 août 1789 dans son article X déclarant que tous les privilèges particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d’habitants, soit pécuniaires, soit de toute autre nature, sont abolis sans retour et demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français, une nouvelle organisation doit être mise en place. À l’assemblée constituante, Thouret, Sieyès et Condorcet sont en faveur de la création de 6 500 municipalités, Mirabeau, au nom de l’individualisme révolutionnaire, prône la transformation en communes des 44 000 paroisses de l’ancien régime. C’est lui qui va l’emporter, puisqu’un décret de l’Assemblée nationale du 14 décembre 1789 pour la constitution des municipalités prévoit que : sont supprimées et abolies les municipalités actuellement subsistantes dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté, sous le titre d’hôtels de ville, mairies, échevinats, consulats, et généralement sous quelque titre et qualification que ce soit.
À la place vont être installées de nouvelles institutions uniformes et communes à toutes les localités ; comme le précise dans sa première phrase l’instruction de l’assemblée nationale sur la formation des nouvelles municipalités dans toute l’étendue du royaume en date du 14 décembre 1789 « il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne » et le paragraphe deux de l’instruction insiste : toutes les municipalités du royaume, soit de ville, soit de campagne, étant de même nature et sur la même ligne dans l’ordre de la constitution, porteront le titre commun de municipalité, et le chef de chacune d’elles, celui de maire.
La concrétisation de ces mesures ne pouvait aboutir qu’à un morcellement extrême du territoire et à des municipalités de tailles très variables. Ces inconvénients n’étaient pas méconnus puisque dans l’instruction de l’Assemblée nationale sur les fonctions des assemblées administratives en date du 20 août 1790, il était prévu au paragraphe 3 de son chapitre 1er : "il peut être à la convenance de plusieurs communes de se réunir en une seule municipalité, il est dans l’esprit de l’Assemblée nationale de favoriser ces réunions, et les corps administratifs doivent tendre à les provoquer et à les multiplier par tous les moyens qui sont en leur pouvoir. C’est par elles qu’un plus grand nombre de citoyens se trouvera lié sous un même régime, que l’administration municipale prendra un caractère plus imposant, et qu’on obtiendra deux grands avantages toujours essentiels à acquérir, la simplicité et l’économie."
La recherche de cette simplicité et de cette économie va devenir une constante de notre vie administrative. Les désavantages de la multitude de communes étaient signalés, il va toujours être difficile d’y remédier. Comme l’indique Pierre Legendre dans son ouvrage Trésor historique de l’État en France : « La bonne mesure communale allait demeurer en France un problème non résolu ».
La loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale prévoit des dispositions concernant les communes pouvant avoir des intérêts communs en autorisant la réunion de conférences intercommunales. Mais l’expérience démontrant l’insuffisance de ces règles, le législateur a, le 22 mars 1890, complété la loi municipale par l’organisation des syndicats de communes. Il faudra attendre 1955 pour voir apparaître une autre formule intercommunale, quand un décret du 20 mai créera le syndicat mixte.

2. De 1959 à nos jours

Sous la Ve République, les réponses aux problèmes posés par le morcellement communal vont être apportées par des textes qui permettent de s’adapter à des situations variées.

2.1. Les deux ordonnances du 5 janvier 1959

La première ordonnance va autoriser la création de syndicats à vocation unique à la majorité qualifiée des communes intéressées, au lieu de l’unanimité. Elle prévoit aussi que des syndicats à vocation multiple peuvent être constitués sous réserve de délibérations concordantes de tous les conseils municipaux. Ces mesures vont faciliter les interventions intercommunales dans des domaines techniques comme l’eau – adduction et assainissement – et la construction et la gestion d’équipements, sportifs, scolaires ou culturels.
La deuxième ordonnance tend « à instituer des districts urbains dans les grandes agglomérations », elle a plus d’ambition. Il s’agit de mettre en œuvre une institution capable de structurer les grandes agglomérations multi-communales. Il faut répondre aux problèmes de vie d’une ville centre avec ses communes périphériques. Le district est un établissement public qui, à côté des compétences qu’il peut se voir confier par les communes membres, exerce de plein droit deux compétences obligatoires : les services du logement et les centres de secours contre l’incendie.

2.2. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines

La communauté urbaine va constituer une forme très intégrée de coopération, tout en maintenant l’existence des communes membres. À l’origine elle ne peut être créée que dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants ; le seuil sera ensuite abaissé par la loi du 6 février 1992 à 20 000 habitants.
Au niveau des compétences, la communauté urbaine exerce de plein droit des compétences étendues dans les domaines de l’aménagement de l’espace, du développement économique, de la réalisation des principaux équipements urbains et de la gestion des services publics. Elle bénéficie pour ce faire d’un régime de fiscalité propre.
Jusqu’en 1966, le regroupement des communes reposait sur leur consentement ; la loi va innover puisque, si le mode général de création reste volontaire, elle décide de la création d’office de quatre communautés urbaines : Bordeaux, Lille, Lyon, Strasbourg.

2.3. La loi n 70-610 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles

Il s’agit d’absorber la croissance des agglomérations existantes et de freiner l’attirance de la capitale et de certaines grandes métropoles : Lille, Lyon, Marseille, Rouen. Installées à quelque distance de celles-ci, les agglomérations nouvelles, selon l’article 1er de la loi sont destinées à constituer des centres équilibrés grâce aux possibilités d’emploi et de logement ainsi qu’aux équipements publics et privés qui y seront offerts. Leur programme de construction doit porter sur dix mille logements au moins.
Les communes intéressées ont le choix pour l’organisation de l’agglomération nouvelle entre trois formules : celle de la communauté urbaine, celle du syndicat communautaire d’aménagement ou celle de l’ensemble urbain. La loi 83-635 dite « Rocard » du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles remplace les syndicats communautaires d'aménagement par les syndicats d'agglomération nouvelle. Neuf seront créés en 1984.

2.4. La loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République

Le législateur affirme que : « le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein des périmètres de solidarité. » Il institue dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale dont le rôle est double : établir et tenir à jour un état de la coopération intercommunale dans le département et formuler toute proposition tendant à renforcer la coopération intercommunale.
En outre, la loi crée deux catégories supplémentaires d’établissements publics de coopération intercommunale : la communauté de communes et la communauté de villes.
Un seuil qualitatif semble être atteint, à côté de l’intercommunalité de services prend place une intercommunalité de projets.

2.5. La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale

Cette loi, dite « loi Chevènement », a trois objectifs : simplifier les différentes règles applicables aux EPCI, favoriser le développement de l’intercommunalité en milieu urbain, tout en conciliant sa réussite en milieu rural et encourager l’adoption de la taxe professionnelle unique. Le respect de ces objectifs imposait une nouvelle organisation institutionnelle à travers une simplification des structures de l’intercommunalité.
Ce texte prévoit un nouveau cadre institutionnel pour l’intercommunalité. Il manifeste une approche quelque peu novatrice par rapport aux dispositions précédentes. En effet, les interventions du législateur s’étaient toujours traduites par la création d’une nouvelle structure d’intercommunalité, sans suppression de celles préexistantes. La loi Chevènement constitue une certaine rupture avec le passé car, si elle crée une nouvelle structure intercommunale, la communauté d’agglomération, et adapte une structure existante, la communauté urbaine, elle procède à une véritable simplification du paysage institutionnel de l’intercommunalité en programmant la disparition de certaines structures existantes.

2.5.1. Des structures appelées à disparaître

Au 1er janvier 2002, ont disparu les communautés de villes. Ce type de structure intercommunale créé par la loi de 1992 n’a pas eu le succès prévu puisque au 1er janvier 1999, seules cinq communautés de villes existaient.
La loi fait également disparaître les districts, appelés à se transformer en communauté de communes, communauté d’agglomération ou communauté urbaine, comme d’ailleurs les syndicats d’agglomération nouvelle. La suppression de ces syndicats se fera toutefois progressivement et c’est l'article 44 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015 qui procèdera définitivement à la suppression de cette catégorie d'intercommunalité au 1^er janvier 2017.

2.5.2. Deux structures maintenues et adaptées : la communauté de communes et la communauté urbaine

• La communauté de communes

Créée par la loi de 1992, la communauté de communes a rencontré un certain succès auprès des communes puisqu’on comptait, au 1er janvier 1999, 1 351 communautés de communes. La loi Chevènement a donc décidé de maintenir ce type de structure intercommunale en y apportant quelques modifications Dorénavant, une communauté de communes ne peut être créée qu’entre communes ayant un territoire d’un seul tenant et sans enclave. Il convient de remarquer que cette condition géographique n’est pas valable pour les communautés de communes déjà existantes et celles qui seraient créées par la transformation d’un district ou d’une communauté de villes.

• La communauté urbaine

Si l’existence de la communauté urbaine remonte à la loi de 1966, les nouvelles dispositions législatives viennent en modifier les conditions de création. Dorénavant, pour créer une communauté urbaine, il faut un regroupement de plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui forment un ensemble de plus de 500 000 habitants. Il convient de préciser que ces nouvelles dispositions législatives ne viennent pas remettre en cause les communautés urbaines déjà existantes. Le seuil de 500 000 habitants a été abaissé à 450 000 en 2010, puis à 250 000 en 2014 suite à la création des métropoles respectivement par les lois du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

2.5.3. Une nouvelle structure : la communauté d’agglomération

La communauté d’agglomération est un nouveau type d’établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants. Toutefois, il convient de noter que le seuil démographique de 15 000 habitants ne s’applique pas lorsque la communauté d’agglomération comprend le chef-lieu du département. À travers la création des communautés d’agglomération, l’objectif est de bâtir des espaces de solidarité où seront mises en commun les charges et les ressources de façon à lutter contre la ségrégation spatiale.

2.6. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

Cette loi comporte un ensemble de dispositions modifiant les conditions de fonctionnement et de développement de l’intercommunalité. La loi impose de définir l’intérêt communautaire qui permet de répartir l’exercice d’une compétence entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres.
Deux autres dispositions sont beaucoup plus novatrices.
Tout d’abord celle qui permet aux maires de transférer aux présidents de communauté certains pouvoirs de police. L’article 163 devenu l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit cette compétence de réglementation en matière d’assainissement, d’élimination des déchets ménagers, de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens de voyage, de sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires. Dans ces divers cas, les arrêtés de police sont pris conjointement par le président de l’EPCI et le ou les maires des communes concernées.
L’autre disposition intéressante est celle contenu dans l’article 151 de la loi, devenu l’article L. 5210-4 du CGCT, qui donne la faculté à un EPCI à fiscalité propre de demander au département ou à la région d’exercer en leurs noms toutes ou une partie de leurs compétences. Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un EPCI à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités. L’exercice par l’EPCI d’une telle compétence fait l’objet d’une convention conclue entre l’établissement et le département ou la région qui détermine l’étendue de la délégation, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses modalités d’exécution.

2.7. La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

Cette loi comprend de nombreuses dispositions relatives à l’intercommunalité. Parmi celles- ci, il convient de citer l’achèvement de la carte intercommunale et la mise en place de schémas départementaux de la coopération intercommunale (article 35 et suivants), une nouvelle répartition des délégués communautaires, une nouvelle règle de désignation des délégués communautaires, la création de nouvelles structures intercommunales (métropole et pôles métropolitains) et des mesures visant à favoriser la mutualisation des services entre communes et intercommunalité (articles 65 à 68).

2.8. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles « Maptam »

Cette loi vient modifier en profondeur les dispositions relatives aux métropoles. Cette loi prévoit donc :

• la création de la métropole du Grand Paris sous la forme d’un EPCI à fiscalité propre à statut particulier,
• la transformation de la communauté urbaine de Lyon en métropole, collectivité territoriale à statut particulier,
• la création de la métropole d’Aix-Marseille-Provence,
• la transformation automatique de plusieurs communautés en métropoles, EPCI à fiscalité propre. Au 1er janvier 2015, sont transformés par décret en une métropole les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants. Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse sont ainsi devenus des métropoles ;
• la possibilité pour des EPCI répondant à certaines conditions de se transformer en métropole. Brest et Montpellier (1^er janvier 2015), puis Nancy, ont ainsi été érigés en métropole (1^er juillet 2016).

2.9. La loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 autorisant l’accord local de répartition des sièges de conseiller communautaire.

La loi vise à remédier aux conséquences résultant pour les intercommunalités de la déclaration d'inconstitutionnalité des dispositions de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales relatives à l'accord local. Elle prévoit que dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération, par dérogation aux règles de droit commun, le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire peuvent être fixés par accord des conseils municipaux des communes membres exprimé à la majorité qualifiée. Cette majorité doit comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse lorsque cette dernière excède le quart du total de la population des communes membres. Lorsqu'un tel accord local est conclu, il doit respecter diverses modalités. L'application des dispositions portant sur l'accord local est facultative ou obligatoire selon les situations. Elle détermine aussi les conditions dans lesquelles les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent créer et répartir des sièges supplémentaires, dans la limite de 10 % du nombre total de sièges résultant de l'application des règles de droit commun, par accord des conseils municipaux des communes membres exprimé à la majorité qualifiée.

2.10. La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République

L’article 33 de la loi NOTRe vient relever le seuil démographique de constitution des EPCI à fiscalité propre. Désormais, les intercommunalités à fiscalité propre devront compter au moins 15 000 habitants. Toutefois, ce seuil peut être adapté, sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que pour les projets d’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre :

• a) dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d’un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ;
• b) dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ;
• c) comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;
• d) incluant la totalité d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la présente loi.

Cette mesure s’accompagne d’une nouvelle actualisation des schémas départementaux de coopération intercommunale qui devront être achevés au 31 décembre 2106.
En application de ces nouvelles règles et suite aux nouvelles cartes intercommunales présentées par les préfets en octobre 2015 aux commissions départementales de coopération intercommunale, la France ne compte plus que 1 266 intercommunalités au 1er janvier 2017, contre 2 062 en 2016, soit une diminution de près de 40 %. La diminution du nombre de groupements a principalement porté sur ceux de moins de 15 000 habitants, dont l'effectif passe de 1 225 en 2016 à 342 en 2017.
Près de la moitié des groupements à fiscalité propre qui composent la nouvelle carte intercommunale au 1^er janvier 2017 sont le fruit d’une évolution, soit d'une fusion « bloc à bloc » dite aussi fusion simple, soit issus d’une opération plus complexe : extension de périmètre, retrait…
En moyenne, les nouveaux groupements issus des fusions ont concerné deux ou trois communautés existantes en 2016. On observe toutefois des regroupements de plus grande ampleur : 27 communautés sont composées de 5 anciennes intercommunalités et 16 nouvelles communautés de 6 à 8 anciens groupements.
Alors qu’ils étaient exceptionnels il y a quelques années, les groupements de grande dimension seront plus nombreux. On en recense 14 de plus de 80 communes et 8 de plus de 100 communes. Ces cas de communautés XXL demeurent néanmoins minoritaires.
C’est, en toute logique, le groupe des communautés de communes qui est le plus concerné par cette réduction : en 2016, on comptait 1 842 communautés de communes. Elles ne sont plus que 1 024  au 1^er janvier 2017, soit un taux de réduction de leur nombre de 44 %. Parallèlement, le nombre de communautés d’agglomération s’accroît de 17.
Au 1^er janvier 2019, le nombre de communautés de communes a légèrement baissé. A cette date, la France compte 1 001 communautés de communes, 223 communautés d’agglomération, 13 communautés urbaines (création au 1^er janvier 2019 des communautés urbaines du Havre et de Limoges) et 21 métropoles (sans compter celle de Lyon qui est une collectivité territoriale à part entière). Seules quatre communes de trois départements (Côtes-d’Armor, Finistère, Vendée) demeurent isolées ayant été autorisées à déroger à l’obligation de rejoindre une intercommunalité parce qu’elles sont situées sur une île. Il s’agit de l’Île de Bréhat, de l’Île de Sein, d’Ouessant et de l’Île d’Yeu.

Sources : Direction générale des collectivités locales - ministère de l’Intérieur, ministère de la Cohésion des territoires. Insee (population totale en vigueur en 2018 - millésimée 2015).
Cartographie : DGCL - DESL, février 2018.
Fond de carte : © IGN - 2017. Tous droits réservés.

2.11. La loi n°2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain

L’objet principal de cette loi est de réformer le statut de Paris. Ce texte prévoit également un assouplissement des critères pour la constitution des métropoles.
Peuvent désormais également obtenir par décret le statut de métropole à leur demande (article L. 5217.1 du CGCT) :

• les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment, à la date de la création de la métropole, un ensemble de plus de 400 000 habitants ;
• les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants comprenant dans leur périmètre le chef-lieu de région ;
• les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de région, centres d'une zone d'emplois de plus de 500 000 habitants.

Cet assouplissement des conditions de création va permettre la transformation en métropole de sept communautés urbaines ou d’agglomération, portant désormais leur nombre à 22. C’est ainsi que les agglomérations de Tours, Dijon et Orléans se sont transformées en métropole en 2017. Celles de Clermont-Ferrand, Metz, Saint-Etienne et Toulon le sont devenues au 1^er janvier 2018.