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Les concours de la FPT

Dernière mise à jour : septembre 2019

La France se caractérise par un nombre élevé de communes. Différentes tentatives ont été mises en œuvre pour en réduire le nombre. Au vu de leur peu d’efficacité, sur proposition parlementaire, le législateur en 2010 a créé un nouveau dispositif : la commune nouvelle.

La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de la réforme des collectivités territoriales a créé, à travers son article 21, « la commune nouvelle » dont les règles sont contenues dans les articles L. 2113-1 à L. 2113-32 du code général des collectivités territoriales. La loi n°2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, l’a complété et modifié pour prendre en compte les enseignements des premières créations et la rendre plus incitative. Enfin, la loi n° 2019-809du 1er août 2019, dite loi Gatel du nom de la sénatrice ayant porté la proposition de loi initiale, adapte l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires en améliorant certaines modalités de gouvernance et de fonctionnement et en créant la commune-communauté.

Le législateur crée un « outil supplémentaire » au service du regroupement communal qui vient s’ajouter aux mécanismes de coopération intercommunale. Ce nouveau dispositif de fusion de communes veut être une relance du processus de fusion des communes, la loi « Marcellin » du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes n’ayant pas donné les résultats escomptés. De 1971 à 2009, 1 100 communes ont été supprimées, la France comptant au 1er janvier 2010, 36 682 communes. Les autres pays européens engagés, à la même époque, dans le même mouvement permettent de constater que le nombre de communes a été sérieusement réduit dans la plupart des pays européens.

D’après l’étude d’impact de la loi de 2010 l’effectif communal a été réduit entre 1950 et 2007 :

  • de 87 % en Suède (de 2 281 à 290 communes) ;
  • de 80 % au Danemark (de 1 387 à 277 communes) ;
  • de 79 % au Royaume-Unis (de 1 118 à 238 communes) ;
  • de 75 % en Belgique (de 2 359 à 596 communes) ;
  • de 42 % en Autriche (de 4 039 à 2 357 communes) ;
  • de 42 % en Norvège (de 744 à 431 communes) ;
  • de 41 % en Allemagne (de 14 338 à 8 414 communes).

En revanche, on peut noter la diminution moins significative obtenue en Espagne (-12 %, de 9 214 à 8 111 communes), et l’augmentation de 4 % du nombre de communes italiennes (7 781 à 8 101 communes).

 

1. Modalités de création

Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës ; celles-ci peuvent subsister sous forme de « communes déléguées », mais l’article L. 2113-10 dernier alinéa est clair « la commune nouvelle a seule qualité de collectivité territoriale ».

Le projet de création d’une commune nouvelle peut être engagé :

  • soit à la demande de tous les conseils municipaux ;
  • soit à la demande des deux-tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, représentant plus des deux-tiers de la population de celle-ci ;
  • soit à la demande de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre, en vue de la création d’une commune nouvelle en lieu et place de toutes ses communes membres ;
  • soit à l’initiative du représentant de l’Etat dans le département.

Lorsque l’initiative relève des deux derniers cités- le conseil communautaire ou le préfet- la création est subordonnée à l’accord favorable des deux-tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées, représentant plus des deux-tiers de la population totale de celles-ci. Dans les deux premiers cas d’initiative, le projet et les délibérations correspondantes sont directement transmises au préfet.

Si l’ensemble des conseils municipaux des communes concernées est favorable à la création d’une commune nouvelle, soit qu’ils soient à l’origine de ce projet, soit qu’ils se soient prononcés sur un projet à l’initiative d’un conseil communautaire ou du préfet, le dit représentant de l’État dans le département peut décider de créer la commune nouvelle, l’autorité préfectorale n’étant pas dans le cadre d’une compétence liée.

En l’absence d’unanimité des conseils municipaux et à condition que les deux-tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées représentant plus des deux-tiers de la population totale de celles-ci, se soient prononcés favorablement, une consultation sur l’opportunité de la création de la commune nouvelle est organisée. Cette création ne peut être décidée par arrêté préfectoral que si les personnes inscrites sur les listes électorales municipales voient, d’une part, leur niveau de participation au scrutin être supérieur à la moitié des électeurs inscrits et que, d’autre part, le projet recueille dans chacune des communes concernées, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

2. Le statut de la commune nouvelle

Celle-ci est une collectivité territoriale soumise sous réserve de quelques règles spécifiques aux règles applicables aux communes ; elle dispose donc d’un organe exécutif : le maire, et d’un organe délibérant : le conseil municipal.

La Loi du 16 mars 2015 accorde une plus grande place aux conseillers municipaux des anciennes communes. Ces derniers restent en place pendant la période transitoire allant de la création de la commune nouvelle au renouvellement du conseil municipal.

Elle permet également aux maires des communes déléguées d’être automatiquement adjoints au maire de la commune nouvelle. La loi du 1er août 2019 (article 7) a précisé que « les maires délégués prennent rang immédiatement après le maire dans l’ordre du tableau. Ils sont classés suivant la population de leur ancienne commune à la date de la création de la commune nouvelle ».

Les modalités de calcul du nombre de conseillers sont également modifiées. Jusqu’en 2026, le nombre de conseillers sera calculé en fonction de la strate de population immédiatement supérieure. Toutefois, la loi du 1er août 2019 est venue assouplir cette règle en prévoyant que ce nombre ne peut être inférieur au tiers de l’addition des conseillers municipaux élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux, sans pouvoir dépasser le plafond de soixante-neuf élus.

La Loi prévoit également la possibilité d’instaurer des communes déléguées correspondant aux anciennes communes.

A titre facultatif, une conférence du maire et des maires délégués1 peut être mise en place par la commune nouvelle. Elle regroupe l’ensemble des maires délégués et permet de débattre de toute action de coordination au sein du territoire.

La commune nouvelle bénéficie de la fiscalité communale et des incitations financières limitées dans le temps ont été prévues. Un pacte financier garantissait pour les communes mises en place au 1er janvier 2016 au plus tard le gel des dotations de l’Etat. Pour les communes nouvelles de moins de 10 000 habitants, la DGF est stabilisée pendant trois ans. Pour la même durée, les communes nouvelles comprises entre 1 000 et 10 000 habitants se voient également appliquée une bonification de 5 % de la DGF.

Ces avantages ont représenté en 2017 une DGF supplémentaire de 34,7 M€ pour les communes nouvelles. La loi de finances pour 2018 (article 159) étend ces avantages aux communes nouvelles créées entre le 2 janvier 2017 et le 1er janvier 2019 et relève à 150 000 habitants le plafond démographique permettant d’en bénéficier. Par ailleurs, la majoration de la dotation forfaitaire de 5% en première année s’applique désormais sans le plancher de 1 000 habitants.

De nouveau, la loi de finances pour 2019 reconduit le pacte de stabilité financière pour les communes nouvelles qui seront créées entre le 2 janvier 2019 et le 1er janvier 2021. Toutefois, le périmètre des bénéficiaires de la majoration de 5% est réduit puisque n’en bénéficieront que les communes nouvelles faiblement ou moyennement peuplées (moins de 30 000 habitants).

Il faut signaler que la loi du 1er août 2019 instaure une disposition nouvelle en matière d’information financière lors de la création d’une commune nouvelle afin d’améliorer l’information des conseils municipaux et des habitants : « la délibération des conseils municipaux portant création d’une commune nouvelle doit être assortie en annexe d’un rapport financier présentant les taux d’imposition ainsi que la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées. Ce rapport est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsque ce dernier existe ».

3. Les communes déléguées

Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes dont la commune nouvelle est issue sont instituées au sein de celle-ci, sauf lorsque les délibérations concordantes des conseils municipaux ont exclu leur création. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider la suppression des communes déléguées dans un délai qu'il détermine.

Lors de l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, les communes déléguées préexistantes sont maintenues, sauf décision contraire des conseils municipaux ou du conseil municipal de la commune nouvelle.

La création de communes déléguées entraîne un certain nombre de conséquences. Les unes sont de plein droit :

  • l’institution d’un maire délégué ;
  • la création d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée.

Ces dispositions, issues de la loi de 2010, rendaient impossibles la suppression d’une partie seulement des annexes de la mairie, de même qu’il était impossible de supprimer une partie seulement des communes déléguées. Constatant que là où les communes fusionnées sont nombreuses, la multiplicité des communes déléguées et des mairies annexes peut occasionner d’importants surcoûts liés à leur fonctionnement et à leur entretien et également engendrer des contraintes organisationnelles importantes, le Parlement, lors de l’examen de la loi du 1er août 2019, à proposer de remédier à cette difficulté, en rendant possible la suppression de communes déléguées et/ou de mairies annexes. Toutefois le conseil municipal de la commune nouvelle ne peur en décider qu’avec l’accord du maire délégué et, s’il existe, du conseil de la commune déléguée.

Par ailleurs, le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider à la majorité des deux-tiers de ses membres, la création dans une ou plusieurs communes déléguées, d’un conseil de la commune déléguée, composé d’un maire délégué et de conseillers communaux, dont il fixe le nombre, désignés par le conseil municipal parmi ses membres. Le conseil de la commune déléguée est présidé par le maire délégué.

Pour ce qui concerne les compétences du maire délégué et du conseil de la commune déléguée, il est renvoyé pour l’essentiel aux règles concernant les maires d’arrondissement et des conseils d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Ce qui fait que le maire délégué est officier d’état civil et officier de police judiciaire. Il peut être chargé de l’exécution des lois et des règlements de police et recevoir du maire de la commune nouvelle, des délégations.

Le conseil de la commune déléguée délibère sur tout ce qui concerne les équipements de proximité. La commune déléguée reçoit chaque année des dotations réparties par le conseil de la commune nouvelle. Un état spécial, annexé au budget de la commune nouvelle retrace les dépenses et recettes de chaque commune déléguée.

Depuis la loi du 1er août 2019, les fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué sont compatibles, mais leur indemnité n’est pas cumulable.

4. La commune-communauté

L’apport le plus original de la loi Gatel du 1era août 2019 concerne la possibilité de créer une "commune-communauté" même si cette appellation ne figure pas dans la loi.

Il s’agit de permettre à une commune nouvelle créée sur le périmètre d’un établissement public intercommunal (EPCI) préexistant de ne pas rejoindre un nouvel EPCI et de constituer une « commune-communauté », c’est-à-dire une commune exerçant elle-même les compétences qui sont ailleurs, de droit ou facultativement, exercées par l’EPCI. Cette proposition s’inscrit dans un souci de simplification des organisations territoriales, sans rompre avec le principe de regroupement des communes. Il s’agit d’introduire une exception aux règles issues de la loi NOTRe qui impose à toute commune d’appartenir à un EPCI.

On peut penser que le champ d’application de cette mesure sera limité :

  • d’une part, parce qu’elle ne s’appliquera pas aux communes nouvelles déjà créées. D’après les informations communiquées par l’AMF, 30 communes nouvelles se sont constituées, entre 2015 et 2017, sur le périmètre exact de l’EPCI dont elles étaient membres. Toutes ces communes nouvelles ont, dans les deux ans de leur création, rejoint un nouvel EPCI ;
  • d’autre part, la récente révision de la carte intercommunale à la suite de la loi NOTRe, qui a abouti à une augmentation de la population moyenne des EPCI (passée de 31 800 en 2016 à 52 300 en 2017) et du nombre de communes qui en sont membres (passé de 15 en 2016 à 26 en 2017) rend assez peu probable qu’il y ait, au moins dans un avenir proche, un très grand nombre d’EPCI qui parviennent à se transformer en communes nouvelles.

5. Le développement des communes nouvelles

Entre le 1er janvier 2012 et le 1er janvier 2015, 25 communes nouvelles ont été créées entraînant la disparition de 70 communes. Avec la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, la dynamique s’est amplifiée notamment grâce au pacte financier qui garantissait pendant trois ans le niveau des dotations de l’État, mais aussi à la souplesse du dispositif. En deux ans (2015 et 2016), 1 760 communes ont ainsi fusionné pour donner naissance à 517 communes nouvelles (317 en 2016 et 200 en 2017). 1 243 communes ont donc été supprimées en deux ans. Ces communes nouvelles représentent plus de 1,7 million d’habitants.

Sur ces deux années, le nombre de communes fondatrices est en moyenne de 3,4 avec une majorité de regroupement à deux communes (285 sur les 517 créés en 2015-2016, soit 55 %), la commune nouvelle réunissant le plus de communes en ayant 22. Si des communes nouvelles ont été créées dans des territoires urbains, comme à Annecy ou à Cherbourg, la création de communes nouvelles concerne plutôt les zones rurales. Ainsi 84 % des communes fondatrices disposent d’une population inférieure à 1 500 habitants.

A l’exception de la Corse et des collectivités d’outre-mer, toutes les régions ont enregistré sur leur territoire la création d’au moins une commune nouvelle. Toutefois, deux régions concentrent à elles seules plus de 50 % des communes fondatrices : la part de la Normandie est de 36,5 %, celle des pays de la Loire de 15,5 %. Dans ces régions, quatre départements doivent être plus particulièrement distingués. Le Calvados, l’Eure, le Maine-et-Loire et la Manche concentrent près de 30 :% des communes nouvelles de la période 2015-2016. Et les quatre départements qui ont réduit le plus le nombre de leurs communes sont le Maine-et-Loire (-48 %), le Calvados (-24 %), la Manche (-21 %) et l’Orne (-20 %).

En 2017, le mouvement s’est poursuivi mais à un rythme beaucoup plus modéré : 96 communes fusionnées ont conduit à la création de 37 communes nouvelles.

En 2018, le mouvement de création de communes nouvelles est reparti à la hausse puisque plus de 200 communes nouvelles (239 exactement), issues de la fusion de 626 communes, ont vu le jour le 1er janvier 2019.

Cette nouvelle dynamique s’est manifestée en particulier dans les Deux-Sèvres, où 17 communes nouvelles, ont été créées, qui regroupent 51 communes, mais aussi de nouveau dans la Manche, avec 11 créations pour 41 communes regroupées.

Au 1er janvier 2019, la France compte ainsi près de 800 communes nouvelles, regroupant 2 500 anciennes communes, et notre pays ne compte donc plus que 35 056 communes dont 34 841 en France métropolitaine, 129 dans les DOM et 86 dans les COM et en Nouvelle-Calédonie.

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Les communes nouvelles ainsi créées seront les dernières du mandat 2014-2020 puisque, selon l’article 7 de la loi n°90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, « il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l’année précédant l’échéance normale de renouvellement des assemblées concernées ». Ainsi, dans une circulaire de mars 2018, le ministère de l’Intérieur recommandait fortement aux préfets de ne pas prendre d’arrêté portant création de communes nouvelles au-delà du 1er janvier 2019.

Les projets de communes nouvelles non encore autorisés (37 sont ainsi recensés sur l’article de Wikipédia sur les communes nouvelles) devront ainsi patienter, pour être relancés au lendemain des élections municipales de 2020.

  1. ^ Le texte initial utilisait le terme de conférence municipale. La loi du 1er août 2019 l’a rebaptisé « conférence du maire et des maires délégués ».

Auteur(s) :

DIETSCH François, LEGRAND Jean-Marc, MEYER François

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