De la crise des années 80 aux années 2000 : mutation du pacte social, persistance de l'autoritarisme.

Modifié le 21 avril 2020

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Notions clés

 

Les mutations politiques et administratives de l’État arabe moderne (Maroc, Algérie, Tunisie, Libye, Égypte, Palestine, Jordanie, Liban) - Chapitre 2

Durant la première phase de construction des États nouvellement indépendants d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, l'impératif d'unité nationale a présidé à une concentration des pouvoirs à la tête de l’État, face à des tendances centrifuges menaçant la stabilité de ces pays. Dans ce contexte, la décentralisation des pouvoirs apparait comme un facteur de déstabilisation. Ces régimes se caractérisent alors par un exercice autoritaire et centralisé du pouvoir. Les élections, lorsqu'elles sont organisées, ne sont pas libres, et le pluralisme politique est quasi-inexistant. Un pacte social tacite régit les rapports entre gouvernants et gouvernés, défini par Steven Heydemann comme le « compromis autoritaire »1 : la paix sociale est garantie au moyen de politiques de répression et de redistribution, notamment à travers l'emploi public. Ce mode de gestion politique s'accompagne d'un modèle économique basé sur une concentration des moyens économiques au niveau de l'élite dirigeante (notamment dans le cas des monarchies) ou par une nationalisation de l'économie accompagnée de politiques de planification et d'industrialisation volontaristes.
Pourtant, vers la fin des années 70, ce modèle de développement vacille. Celui-ci ne créé plus suffisamment d'emplois, et à cette crise sociale s'ajoute une crise économique et à une explosion de la dette de ces États. Désormais dépendants des bailleurs de fonds pour se financer, la nécessité d'engager des changements structurels devient inéluctable. Cette « injonction » à la réforme intervient dans un contexte particulier : durant la décennie 80, les politiques néolibérales s'imposent peu à peu comme des modèles de référence au sein des principaux bailleurs de fond tels que le Fond Monétaire International (FMI) ou la Banque Mondiale. Les études commandées par ces mêmes acteurs établissent également un lien entre démocratie et développement économique : ce type de régime politique favoriserait une responsabilisation du pouvoir face à ses citoyens, et par conséquent une meilleure allocation des ressources. Dans ce cadre, la décentralisation (politique, administrative et fiscale) apparaît comme une réponse aux problématiques rencontrées par ces pays. Libéralisation économique et réforme de la gouvernance, en direction d'un plus grand partage du pouvoir, deviennent ainsi les deux axes de la transformation des États de la région ANMO. Le contexte agité des années 80 semble alors être favorable à une plus grande ouverture. Mais dans quelle mesure a-t-il permis de dépasser l'autoritarisme fondateur de ces pays, pour une répartition des pouvoirs plus favorable aux autorités locales ? En réalité, selon Richard Owen, « en dépit des vœux pieux, aucun régime arabe n'était prêt à se défaire d'une partie de ses prérogatives »2. Cette période de crise économique et sociale débouche ainsi sur une mutation des régimes autoritaires, qui s'opère en deux temps. A la fin des années 70, les régimes en sursis se conforment aux exigences des bailleurs de fond en matière de libéralisation économique (I). Les réformes engagées vont permettre d'engranger de nouvelles sources de revenus et gagner de nouveaux soutiens parmi l'élite économique de ces pays. Cette nouvelle alliance s'avère favorable à un maintien de la tutelle de l’État sur l'ensemble du territoire. Ainsi, le changement s'opère dans la forme, mais l'essence même de l'autoritarisme de ces pays n'est pas remise en cause (II).

  1. ^ Longuenesse Elisabeth, Catusse Myriam & Destremau, Blandine.  « Le travail et la question sociale au Maghreb et au Moyen-Orient », Revue des mondes musulmans et de la Méditerranée, Janvier 2005, n°105-106, alinéa 49.
  2. ^  « for all the wishful thinking involved, no major Arab regime was prepared to surrender any of its existing powers ». Owen Richard. State, Power and Politics in the Making of the Modern Middle East (1992), Routledge, 2004, p.95.

Sommaire

I  La crise économique et sociale des années 80 et la remise en cause du pacte social

Le modèle de développement des États de la région ANMO se heurte à la fin des années 70 à une série de transformations structurelles. Des déséquilibres régionaux apparaissent, et une hausse démographique entraîne une plus forte pression à l'entrée sur le marché de l'emploi public, à l'origine d'un important taux de chômage des jeunes. Enfin, les stratégies d'industrialisation ne produisent pas les résultats escomptés. Ces différents facteurs ont un coût élevé pour ces États, qui voient leurs dettes exploser (1). Contraints de se tourner vers les bailleurs de fonds internationaux, ils s'engagent dans une série de réformes inspirées des recommandations de ces organismes qui visent essentiellement à limiter un pouvoir politique et économique hégémonique. Néanmoins, les résultats attendus tardent à se faire sentir, et des vagues de contestation mettent un peu plus en péril le pacte social sur lequel ces pouvoirs autoritaires fondent leur légitimité (2).

I.1. La crise du modèle de développement et la remise en cause du pacte social fondateur

Au sein des pays de la région ANMO, une série de déséquilibres devenus structurels entraînent peu à peu ces États au bord de la faillite. Les territoires se divisent alors entre des pôles urbains de développement et des déserts ruraux qui alimentent à leur tour un exode rural et un développement anarchique des villes. Il se dessine en parallèle une crise économique et sociale, liée à un chômage des jeunes important et à l'échec des politiques d'industrialisation.

I.1-A. Un développement polarisé, source d'inégalités spatiales

Une urbanisation rapide qui pose des défis en matière de gestion des services publics.

Selon les chiffres de l'année 1987, presque un habitant sur deux des pays du monde arabe vivait en ville. Mais c'est surtout la rapidité du processus d'urbanisation qui caractérise la région, au point de parler « d'explosion urbaine »1. En Tunisie, le Sahel et la région de Tunis représentent à elles seules 40% de la population urbaine. En Algérie, 95% de la population vit sur 1/6è du territoire. Le développement rapide de ces villes se caractérise par une extension de la périphérie et l'apparition de bidonvilles qui compliquent l'organisation citadine. Les autorités centrales sont alors confrontées à de nouveaux défis en matière de service public.
La gestion de l'eau devient un réel enjeu, dans des villes souvent situées en bordure d'une zone désertique ou semi-désertique. L'extension des périphéries et l'éclatement de ces cités conduit également à un « gaspillage d'espace, des coûts de réseaux de VRD (voirie et réseaux divers), à une gestion difficile, et à la longueur des temps de déplacement »2. En Égypte, dans la ville du Caire, la pression subie par les infrastructures entraîne en 1965 une catastrophe sanitaire : « Toutes les canalisations des égouts éclatèrent, transformant les rues du Caire en cloaques »3. Malgré des plans quinquennaux successifs et des tentatives de gestion « libérale », la situation ne s'améliore pas et au milieu des années 70, elle affecte désormais toutes les classes sociales : « coupures fréquentes d'eau et d’électricité, débordement systématique des égouts, écroulements d'immeubles neufs même dans les quartiers les plus nantis, congestion du trafic, sans parler de la laideur de l'environnement bâti et de l'absence d’homogénéité qui le caractérise »4. En Algérie, le taux de population des villes a été multiplié par 4 entre 1966 et 19975.. Cette situation conduit à une grave crise du logement qui a des répercussions sur l'ensemble de la société. Selon Georges Mutin, « la sur-occupation des logements atteint des limites indépassables. La taille moyenne d'un ménage (vivant sous le même toit) est sans doute une des plus fortes du monde: 6,7 personnes en 1967, 7,1 en 1987 »6. Cela rend difficile l'acquisition d'un logement pour les jeunes et retarde d'autant plus l'âge du mariage, ce qui est à l'origine de nombreuses frustrations.

Des pôles de développement source de déséquilibres territoriaux.

Cette urbanisation croissante est à l'origine de disparités spatiales. Ces déséquilibres s'expriment en en termes littoral/campagne ou rural/urbain. Concernant la première acception, le taux de littoralisation7 est très élevé dans la plupart des pays étudiés ici : 85% pour la Libye, 82% pour le Liban, 70% pour la Tunisie, 51% pour le Maroc et 41% pour l'Algérie. Cette concentration en bord de mer (ou autour du Nil pour l’Égypte) s'explique par la présence d'eau autant que par la forte activité touristique et industrielle, et les nombreux emplois qui y sont liés. Selon Jean-François Troin, « à l'exception d'Alger, les métropoles concentrent fortement les emplois industriels (60% du total national à Casablanca (…) et 50% à Tunis) »8. Ainsi, « la Tunisie, le Liban, sont le symbole même d'une très forte littoralisation, qui tire à elle hommes et activités, et tend à créer des déséquilibres spatiaux croissants »9. Cette concentration de l'activité économique sur une partie du territoire est à l'origine d'inégalités « socio-spatiales interrégionales »10 Selon Côte et Joannon, « les disparités interrégionales sont grandes, partout la région capitale l'emporte de loin sur les régions intérieures et rurales. La dichotomie est brutale lors que la région capitale est en même temps littorale (axe atlantique marocain, pôle tunisois, le grand Caire, aire beyrouthine, aire d'Istanbul)11 ». Néanmoins, ces inégalités demeurent moins importantes que dans d'autres régions du monde. Ceci est le résultat de mesures spécifiques destinées à réduire ces écarts. Selon Richard H. JR. Adams, les deux facteurs clés de ce relatif équilibre sont les flux d'argent de la diaspora arabe et la redistribution par l'emploi public. Concernant ce dernier point, « en moyenne, une augmentation de 10% de la part de l'emploi public dans la part de l'emploi total réduira le nombre pauvres de 6,2% »12.

Ces politiques de péréquation ont cependant un coût qui devient de plus en plus important, à mesure que l'exode rural se poursuit et vient renforcer une concentration de l'activité économique sur une portion réduite du territoire. Ce problème est aggravé par une hausse démographique et l'arrivée sur le marché du travail de la génération née après l'indépendance, qui suppose un engagement financier de l’État toujours plus grand en matière de création d'emplois.

I.1-B. Une crise du modèle de redistribution qui débouche sur une crise économique

Un système éducatif et un marché de l'emploi tourné vers le secteur public.

Les pays de la région ANMO ont en commun de connaître une forte augmentation du chômage des jeunes à partir des années 70/80. Ce phénomène est le produit de deux facteurs : une hausse démographique et un système éducatif tourné vers l'emploi public. Entre les années 50 et 90, ces pays ont en effet connu une période de transition démographique: le taux de croissance de la population a oscillé entre 2.64% et 3,1%, plaçant la région en tête du classement13. A la fin des années 70, cette génération de baby-boomers est désormais en âge de travailler, ce qui a pour effet d'accroître la pression à l'entrée sur le marché du travail.
Celle-ci est accentuée par le caractère biaisé du marché de l'emploi de ces pays. En raison de la politique de redistribution par l'emploi public à des fins de paix sociale, le secteur public va s'étendre rapidement et représenter une part très importante de la masse salariale. En moyenne dans la région ANMO, les entreprises nationales employaient 47% de la main d'œuvre ouvrière. En Algérie, ce chiffre atteignait 80% à la fin des années 8014. En parallèle, les dépenses en matière d'éducation augmentent, pour atteindre 10,2% du budget en Egypte15. Si cette politique a permis d'atteindre un fort taux d'alphabétisation, les investissements de l’État sont essentiellement destinés à la rémunération des professeurs et au financement des universités, au détriment de l'école primaire et secondaire. L'accès à l'éducation supérieure devient en effet le passage obligé pour décrocher un emploi public, et celle-ci devient partie intégrante du mécanisme de redistribution. En d'autres termes, l'objectif de paix sociale conduit à privilégier la quantité de diplômés à la qualité.

Une crise économique qui rend ces États dépendants des bailleurs de fond internationaux.

Ce problème de chômage structurel des jeunes est par ailleurs aggravé par une crise économique qui frappe ces pays à la fin des années 70. Si les schémas conduisant à cette crise sont différents, les résultats sont similaires : ces États connaissent alors d'importants déséquilibres macroéconomiques qui ne leur permettent plus de financer les politiques de développement et de redistribution. Au Maroc, la dette extérieure grimpe de 20% en 1975 à 60% du Produit Intérieur Brut (PIB) en 198016. A cette même époque, la dette de l’Égypte représente 150% de son Produit National Brut (PNB). En Tunisie, elle passe de 38% du PIB en 1980 à 63% en 1986. L'Algérie, malgré sa rente pétrolière, est dans un cas similaire. A l'origine, la stratégie de développement industriel de Boumedienne devait permettre d'exporter cette production pour financer les importations de biens nécessaires à la population. Mais les importants investissements de départ de ces industries à forte intensité de capital pèsent sur le budget national et ne génèrent pas assez d'emplois. En outre, ces entreprises d’État ne produisent pas les résultats espérés. Le complexe sidérurgique de El Hadjar fonctionnait par exemple à 40% de ses capacités dans les années 80. Le coût unitaire de production était par conséquent très élevé, et compensé par des subventions de l’État. La chute des prix du pétrole de 40% en 1986 viendra aggraver la situation financière. Entre 1985 et 1988, la dette totale de l'Algérie passe de 13 à 26 milliards de dollars, soit « trois ans d'exportations avec un service de la dette représentant 72% des exportations »17.
Le cas de la Jordanie souligne également l'influence des événements extérieurs sur la situation économique des pays de la région ANMO. Si celle-ci semble florissante au début des années 80 avec un taux de croissance frôlant les 10%, le pays vit en réalité au-dessus de ces moyens, précisément en raison de sa situation géopolitique. En première ligne dans le conflit israélo-palestinien, il est soutenu financièrement par les pétromonarchies du Golfe. Les remises des Jordaniens de l'étranger représentent également une manne financière, à hauteur de 50% du budget national. La situation s'inverse brutalement à partir de 1986. Avec la crise pétrolière, la rente du Golfe baisse significativement, aggravée par le soutien de ces pays à l'Irak, alors en guerre contre l'Iran. Et le régime Irakien, endetté à hauteur de 500 000 millions de dollars auprès de la Jordanie, finit par faire défaut. Dans un effet boule de neige, les autres pays s'inquiètent et exigent alors un remboursement immédiat auprès du royaume Jordanien, pour un montant de 7.4 milliards de dollars. En 1989, cet État est alors le 2ème pays le plus endetté au monde18.

Ainsi, à la fin des années 80, les pays de la région ANMO sont pour la plupart aux prises avec des déficits jumeaux, où le déficit public s'ajoute à celui de la balance commerciale. L'association de la hausse démographique, de la faiblesse du secteur privé et de la baisse des revenus débouche ainsi sur une fuite en avant: l’État ne dispose plus des ressources nécessaires pour créer des emplois en nombre suffisant permettant d'absorber la masse d'étudiants nouvellement diplômés. Cette région possède depuis « le taux de chômage des jeunes le plus élevé parmi les différentes régions du monde selon la Banque Mondiale »19, soit 25% de la population active. Il se crée ainsi « une dangereuse classe de chômeurs éduqués »20De plus, selon Richards et alii, le montant de la dette accumulée était « suffisamment importante pour limiter fortement les options des décideurs politiques et pour accroître l'influence des bailleurs de fonds internationaux dans le processus décisionnel »21.

I.2. Les États autoritaires sur la voie de la réforme

La situation économique des États de la région ANMO les contraints à se tourner vers les bailleurs de fonds et à accepter les conditions assorties aux prêts. Ces mesures s'orientent vers une libéralisation de l'économie et une gouvernance démocratique et décentralisée, considérées comme un préalable au développement. Mais les volets économiques de ces réformes sont mal acceptés par la population, les résultats escomptés peinant à se faire sentir.

I.2-A. Libéralisme économique et décentralisation : les 2 piliers du développement

Le « consensus de Washington », réponse des bailleurs de fond aux déséquilibres macroéconomiques

Selon Richard Owen, « la décennie suivant la première Guerre du Golfe a vu une intensification des pressions à la fois domestiques et internationales visant à libéraliser les structures économiques et politiques du Moyen-Orient »22. Les bailleurs de fonds internationaux tels que le FMI, la Banque Mondiale, l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) autant que les États-Unis et l'Europe utilisent alors la notion de « conditionnalité » pour accélérer ce processus de libéralisation, où les États ayant des besoins de financement s'engagent à certaines réformes en échange du prêt accordé.
Ces transformations exigées par les principaux bailleurs s'inscrivent dans le cadre des politiques économiques de référence de l'époque, d'inspiration néolibérale, et connues sous le nom de « Consensus de Washington ». Cet ensemble de mesures a été forgé en 1989 par l'économiste John Williamson, dans son article intitulé What Washington Means by Policy Reform23.  Il tire son nom de l'approbation unanime de ses propositions des principales institutions financières, le FMI, la Banque Mondiale et le gouvernement américain, toutes basées à Washington. Les principales recommandations suggèrent de rendre prioritaire l'objectif de stabilité économique, une plus grande ouverture au commerce international et la réduction du rôle de l’État à travers, notamment, la privatisation des entreprises nationales.

La décentralisation comme instrument du développement régional.

Corolaire aux politiques néolibérales visant à « moins d’État », l'intérêt des bailleurs pour la décentralisation va croissant. Selon CGLU24, « l'universalisation de la décentralisation comme politique et comme modèle d'organisation administrative est un phénomène récent, lié aux mutations socio-économiques des années 80 associé à la remise en cause de l’État Keynésien »25. Au centre de l'intérêt pour ce type d'organisation politique se trouve l'approche concurrentielle. Selon la typologie des fonctions de l’État établie par Richard Musgrave dans son livre The theory of public finance26, la décentralisation de la fonction d’allocation27 produit ses résultats optimaux en termes d'impact sur le développement lorsqu'elle est mise en œuvre au niveau local. Elle aboutit à un optimum entre pression fiscale et biens publics via une concurrence entre les régions. Celle-ci s'exprime à travers la mobilité des facteurs de production, à quoi il faut ajouter l'existence d'élections locales libres et une indépendance budgétaire effective. En choisissant de s'installer là où le rapport entre pression fiscale et biens publics est le plus juste, les citoyens « votent avec leurs pieds », selon l'expression consacrée par Charles Tiebout28. Cela a pour conséquence à long terme d'améliorer la gestion des ressources, la qualité des services publics et leur financement.
Ainsi, si le consensus de Washington vise à résorber les déséquilibres macroéconomiques, la décentralisation permettrait de répondre aux problèmes de développement auxquels sont confrontés les pays de la région ANMO. La littérature scientifique s'intéresse alors de plus en plus à ce concept, et ses conclusions seront reprises par les bailleurs de fond. Le 20ème siècle se conclue ainsi sur le World Development Report de 1999/2000, publié par la Banque Mondiale. Intitulé « Entering the 21st century »29, il vante les mérites de la décentralisation et fait état de son influence sur le développement et la réduction du taux de pauvreté. Il y est ainsi souligné que 80% des pays développés ont expérimenté la décentralisation.
Les conditions posées par les bailleurs de fond aux pays d'Afrique du Nord et du Moyen-Orient, fortement endettés, visent donc à une réduction du rôle de l’État à travers le développement du secteur privé et une plus grande indépendance des pouvoirs locaux. Néanmoins, le volet économique de ces réformes est source de contestations, souvent violemment réprimées.

I.2-B. Des réformes économiques contestées, à l'origine d'un début d'ouverture politique

La libéralisation de l'économie et la guerre des prix

Le mouvement de libéralisation de l'économie débute dans les années 70, et s'accélère dans les années 80. L’Égypte est un des premiers pays à prendre cette voie. Suite à la guerre d'Octobre 1973, le président Sadat profite de sa popularité nouvelle et engage une série de changements : il se sépare de son allié soviétique pour se tourner vers les États-Unis, et normalise ses relations avec Israël. En parallèle, il lance en 1974 le processus de l'Infitah30 (ouverture). Cette réforme vise à réduire le rôle de l’État dans l'économie égyptienne et à développer le secteur privé en soutenant l'investissement national et étranger. Mais en 1977, sa décision de ne plus subventionner les produits alimentaires de bases, réclamée par le FMI et la Banque Mondiale, débouche sur une série de protestations qui feront plus de 70 morts. Pour les mêmes raisons, le Maroc et la Tunisie connaissent également des « émeutes du pain », respectivement en juin 1981 et en décembre 1983. En Jordanie, la crise de la dette conduit le gouvernement à mener une politique d'austérité, sous la surveillance du FMI. Elle s'accompagne d'une forte hausse des prix qui conduit les Jordaniens à manifester leur désaccord en avril 1989. Le mécontentement est tel que le roi Hussein est contraint de lâcher du lest : il organise les premières élections parlementaires du pays depuis 40 ans, remportées par les Frères musulmans31.

La tutelle économique des bailleurs de fonds devenue inévitable

L'Infitah égyptienne ne produira pas les effets escomptés, et les déséquilibres macroéconomiques se poursuivent pour atteindre des montants records, comme cela a été vu plus haut. Ainsi, durant la première guerre du Golfe en 1990, ce pays négocie sa participation à l'effort de guerre en échange d'un allégement de sa dette. Le gouvernement est alors contraint par le FMI de mettre en œuvre ces mesures de stabilisation telles que définies par Williamson32.

En Algérie, le président Chadli Benjedid succède à Boumedienne en 1979 et rompt également avec le modèle traditionnel. Il se lance dans une politique de privatisation des entreprises nationales, afin d'éviter de dépendre entièrement, à moyen terme, du FMI. Néanmoins, les emplois créés s'avèrent insuffisant pour résorber le taux de chômage. En octobre 1988, des milliers de manifestants descendent dans les rues pour manifester contre une pénurie supposée avoir été organisée par le régime. La répression est sanglante et fait des centaines de morts. Le président opte pour une révision de la Constitution en faveur du multipartisme et d'élections pluralistes. Cette révision constitutionnelle est adoptée par référendum avec 92% de « oui », pour un taux de participation supérieur à 83%33. En parallèle, la politique de libéralisation se poursuit, cette fois avec l'aide du FMI. Mais à nouveau, les changements peinent à se réaliser: le gouvernement « était de plus en plus confronté à des partisans de la ligne traditionnelle, estimant que les réformes étaient responsables de la montée du Front Islamique du Salut (FIS) et de l'insurrection islamique »34 posant ainsi les bases de la guerre civile qui débutera en 1991. Le gouvernement persiste cependant dans cette approche, mais en 1993, la Banque d'Algérie n'a plus les moyens de rembourser sa dette. Le pays est alors contraint de s'en remettre entièrement au FMI et de se plier à ses conditions. Mais déjà, « la violence au sein du pays avait atteint des proportions considérables ».35
La Libye constitue un contre-exemple. Alors que l'ensemble des pays de la région tendent vers la libéralisation, Kadhafi accélère le processus de nationalisation de l'économie à partir des années 80, exproprie les entreprises privées et saisit les dépôts bancaires étrangers. A la fin de la décennie, « les trois-quarts de la population active du pays travaillait dans le secteur public »36.

A la fin des années 70, le modèle de développement économique des pays de la région ANMO est donc à bout de souffle. Les inégalités régionales s'aggravent, le chômage des jeunes explose et la dette de ces États atteint des niveaux alarmants. Contraints d'adopter les politiques de libéralisation économique tels que définies par le consensus de Washington, celles-ci supposent une privatisation des entreprises nationales et, par conséquent, la perte d'un des principaux instruments de légitimation de ces pouvoirs autoritaires. En réaction à la faillite du pacte social autant qu'à ces réformes économiques impopulaires, une contestation ouverte du pouvoir ne tarde pas à émerger, conduisant ces régimes à faire leurs premières concessions en faveur d'une plus grande ouverture démocratique. La libéralisation économique semble donc aller de pair avec la libéralisation politique, plaçant de fait les gouvernements dans un dilemme. D'une part, poursuivre les réformes économiques permet d'obtenir le soutien financier des bailleurs de fonds, mais alimente un mécontentement populaire qui risque de déboucher sur un changement radical de régime. D'autre part, si le maintien de la politique traditionnelle de redistribution par l'emploi public permettrait éventuellement de conserver le soutien de la population, les déséquilibres macroéconomiques qu'elle engendre ne la rendent pas viable à long terme. Mais les dirigeants optent alors pour une troisième voie : ils se rapprochent de l'élite économique issue de ce processus de libéralisation, à des fins de conservation du modèle autoritaire.

II  Des réformes partielles au service d'une nouvelle alliance, peu favorable à un partage du pouvoir

A travers la libéralisation de l'économie, les régimes autoritaires de la région ANMO vont mettre en place des stratégies de contournement des demandes de libéralisation politique qui accompagne ce processus. Les cartes du pouvoir sont redistribuées au profit d'une nouvelle élite économique, à qui seront réservés les bénéfices issus de la privatisation des entreprises nationales. Cela permet aux autorités et à leurs nouveaux alliés de conserver une tutelle sur l'ensemble de l'appareil d’État (I). Cette mutation de l’État autoritaire, où le changement s'opère en façade, ne permet donc pas de mettre en œuvre une décentralisation effective (II).

II.1. La mutation du processus de libéralisation de l'économie

Les réformes structurelles engagées sous l'impulsion des acteurs internationaux se transforment peu à peu, pour faire émerger un capitalisme de connivence très éloigné des objectifs initiaux. Les nouveaux liens tissés entre l'élite dirigeante et l'élite économique conduisent à un consensus sur une gestion autoritaire et centralisée du pouvoir.

II.1-A. L'émergence d'un capitalisme de connivence

Une privatisation partielle de l'économie

Dans le cadre des réformes, les États de la région ANMO s'engagent auprès des bailleurs de fonds à privatiser une grande partie de leur économie. Mais les résultats positifs tardent à se faire sentir, ce qui a pour conséquence de ralentir le processus : « le fait que les premières étapes de la libéralisation conduisent à une hausse du chômage et à une augmentation des écarts de revenus entre riches et pauvres, est venu renforcer la crainte des conséquences d'une réforme trop rapide »37. L'absence d'amélioration de la situation économique est en effet à l'origine d'un refus de la population de voir les entreprises nationales privatisées. Cette résistance était présente en Égypte, où la politique de privatisation est à l'origine de grèves et de mouvements sociaux. Ainsi, en 1997, seules 80 des 314 sociétés promises à la privatisation l'étaient de manière effective. Au Maroc, seulement 52 sur 118 en 199838. La Jordanie se contente quant à elle de changer discrètement le statut de ces entreprises nationales, qui deviennent des compagnies financées par des actions publiques39.

Premier arrivé, premier servi

Cette privatisation partielle va bénéficier à une élite proche du pouvoir. Les politiques de libéralisation économique génèrent de nouvelles rentes qui vont permettre de financer « la formation de nouvelles coalitions de redistribution (« distributional coalition »), composée d'une bourgeoisie à la recherche de nouvelles rentes et de propriétaires terriens, qui deviendront les principaux soutiens du régime »40. Le pouvoir va donc se détacher progressivement de l'ancienne base loyale composée des travailleurs et des paysans, dont l'alliance reposait sur l'emploi public, les subventions et un protectionnisme d'Etat, et se tourne désormais vers cette élite économique pour gouverner.
La construction de ce capitalisme de connivence passe par la vente des compagnies nationales, qui se réalise de manière non transparente et, notamment, sans l'accord des Parlements nationaux41. En Tunisie, « un référendum organisé par la Banque Centrale Tunisienne en 1997 a autorisé les autres banques à accorder des prêts à certains entrepreneurs désireux de racheter les entreprises nationales, mais ne disposant pas des garanties suffisantes pour le faire»42. Peu à peu, les prêts accordés par l'Etat ne sont donc plus remboursés, aggravant de fait le niveau d'endettement de ces pays. Cette entente entre bureaucratie et bourgeoisie conduit également à l'apparition de situations de monopoles privés très proches des cercles politiques43. En Égypte par exemple, « Ahmad 'Izz, un puissant businessman et ami personnel du Président Mubarak, contrôlait plus de 31% du marché audiovisuel suite à sa privatisation »44. Au Liban, le gouvernement de Rafik Hariri s'engage, au sortir de la guerre civile en 1990, dans un processus « d'intégration autoritaire », selon l'expression de Volke Perthers (citée par R. Owen) : « le pouvoir était de plus en plus centralisé entre les mains d'une troïka composée du Président, du Premier ministre Hariri, et du Président du Parlement, et une part importante des secteurs privés et publics étaient gérés par des proches de Rafik Hariri »45. Ce phénomène d'appropriation de l'économie au profit d'un petit groupe se réalise notamment via le Conseil de Développement et de Reconstruction : à l'époque, seule cette institution était autorisée à délivrer des permis de construire, sans appel d'offres préalables.
Ce changement d'alliance liée à ces réformes économiques a cependant comme conséquence de « renforcer les demandes de démocratisation de la part des paysans et des travailleurs, mais qui désormais disposaient d'une influence réduite sur le pouvoir pour faire entendre leurs demandes »46. Certes, les dirigeants finissent par organiser des élections. Mais selon Owen Richards, si le processus électoral devient « un ingrédient essentiel (…) permettant de montrer que le pays est bien sur la voie de la démocratie, (…) une attention particulière [est] portée à garantir que la situation demeure sous contrôle »47. Ce contrôle s'exerce de deux manières : à travers la manipulation des lois électorales et la non-reconnaissance des résultats électoraux.

II.1-B. Une libéralisation politique de façade

La manipulation des lois électorales

Dans le cadre de cette ouverture démocratique, la définition de la loi électorale devient un enjeu de taille. Elle est régulièrement modifiée afin de permettre au pouvoir en place de remporter les élections. En Jordanie, la contestation de la politique d'austérité conduit le gouvernement à organiser des élections parlementaires, les premières depuis 40 ans. Décidées en 1984, elles se tiendront pourtant en 1989, en raison des débats sur la loi électorale qui s'éternisent. Le roi Hussein se voit contraint de définir le cadre légal de l'existence des partis politiques qui se présenteront à cette échéance électorale. Il opte pour la création d'une commission royale composée de 60 personnes chargées de rédiger une charte royale. Ces membres représentent l'ensemble des organisations politiques existantes, mais leur nomination est conditionnée par « leur respect des directives royales stipulant que la formation d'un parti dépendra de son soutien officiel à la monarchie et à l'actuelle constitution »48. En Égypte également, le président Moubarak, arrivé au pouvoir en 1981, amende en 1983 la loi électorale de 1972, et interdit aux candidats indépendants de se présenter aux élections. En Algérie et en Tunisie, les lois électorales qui organisent les élections législatives sont taillées pour le parti unique : la majorité des sièges sont attribués au parti qui remportera le plus de voix49. Au Maroc enfin, des élections générales sont organisées en 1984 avec des règles très précises : 102 sièges sur 306 sont attribués par un processus de sélection indirect.

La crainte de l'arrivée des islamistes au pouvoir

Malgré ces manipulations, les résultats ne correspondent pas toujours aux attentes. Les bons résultats de l'Islam politique aux élections conduit parfois les chefs d’État à un retour en arrière, et à ne pas reconnaître les résultats des urnes. C'est le cas lors des élections parlementaires de 1989 en Tunisie. Le RCD, le parti de Ben Ali, obtient une victoire écrasante. Mais les islamistes du MTI (Mouvement de Tendance Islamiste), qui se présentaient sous la forme de candidats indépendants, arrivent deuxième avec 13 sièges sur 143. Le président Ben Ali refuse alors de les enregistrer en tant que parti politique, au motif que « la Tunisie n'a aucun besoin d'une organisation spécifiquement religieuse »50. En Jordanie, les Frères Musulmans remportent les élections parlementaires de 1989. Si la cohabitation se déroule sans heurts durant les premières années, la situation se dégrade rapidement, notamment en raison de la politique du roi visant à normaliser ses relations avec Israël. En 1994, une vague d'arrestation des partisans des Frères musulmans et le refus du roi d'amender la loi électorale de 1993 débouchent sur un boycott des élections de 1997 par les Frères et 8 autres partis d'opposition. Par conséquent, « le Parlement, bien que comptant parmi ses membres des représentants de divers partis, était dominé par de dociles supporters du roi Hussein »51. Cette montée des Islamistes est encore plus problématique en Algérie, où les conséquences sont dramatiques. Lors des élections locales de juin 1990, les partis politiques régionaux ou religieux sont expressément interdits. Le FIS ainsi que le Rassemblement pour la Culture et la Démocratie (RCD), qui représente les intérêts berbères, parviennent cependant à se présenter. Le FIS remporte 32 des 48 conseils régionaux, ce qui lui permet de contrôler la plupart des grandes villes. En réaction, le président Benjedid tente alors « de moderniser les structures du FLN, en prévision des élections présidentielles à venir »52. Mais des résistances internes freinent ce processus et le conduisent à défendre une opposition frontale avec le FIS. Cela n'empêchera pas une victoire du parti islamique lors du premier tour des élections en 1991. Le FLN fait alors intervenir l'armée, et en guise de représailles, le FIS et sa branche armée, le Groupe Islamique Armée (GIA), s'engagent dans une série de massacres qui marquent le début de la guerre civile algérienne53.

Ce mouvement de repli des libertés politiques accompagne ainsi la même tendance au niveau de l'économie, consistant à restreindre l'espace économique à une élite proche du pouvoir. La montée de l'islam politique est alors un des arguments mis en avant par le pouvoir pour « justifier la fermeture de l'espace politique »54, tant au niveau national que local. Par conséquent, le processus de décentralisation, s'il est adopté dans les faits, ne se réalise pas de manière effective.

II.2. Une décentralisation théorique

Les réformes économiques et politiques du début des années 90 viennent en réalité prolonger les anciennes pratiques autoritaires, ce qui se répercute au niveau local. Une volonté de décentraliser les compétences de l’Etat existe dans certains pays de la région ANMO depuis le milieu des années 70. Mais malgré une reconnaissance constitutionnelle et législative de ce principe55, il ne se traduit pas dans les faits. Les autorités centrales concentrent toujours entre leurs mains le pouvoir décisionnel. Ce contrôle s’exerce à travers le pouvoir de nomination des fonctionnaires locaux et une absence d'indépendance en matière budgétaire.

II.2-A. Une mise sous tutelle des représentants locaux qui perdure

Le pouvoir de nomination de l’Etat

Les autorités centrales, en conservant un pouvoir de nomination au niveau de l’administration locale, maintiennent de fait leur autorité en matière décisionnelle. Ce phénomène est particulièrement important en Égypte. Le gouverneur est nommé par le président, et il s'agit souvent d'anciens militaires ou policiers n'ayant aucun lien avec la région qu'ils gouvernent. Leurs décisions s'opposent rarement à la politique générale définie par le gouvernement. La nomination des maires et des chefs de districts est assurée par le Premier ministre, avec l'accord du gouverneur concerné56. Au Maroc également, le wali (gouverneur) est nommé au niveau central. Il est responsable de l'application des lois nationales au niveau local, et de la gestion des services publics par les autorités administratives locales. Il est le réel pouvoir exécutif de la région, des provinces et des préfectures. La situation est similaire en Tunisie. Les auteurs du Livre blanc de 2011 sur le développement régional soulignent ainsi que « la prédominance du rôle du gouverneur était source de paralysie et de sous-efficience. Son intervention était toujours nécessaire alors que lui-même devait attendre les décisions d’en haut »57. Au Liban, le mohafez (préfet de région nommé par l’Etat) ou le caïmacam (sous-préfet) exercent directement leur autorité sur les municipalités. En moyenne, sur 30 décisions adoptées par le Conseil municipal, « 6 sont considérées comme immédiatement exécutoires (pas de contrôle), 14 nécessite l'approbation du mohafez ou caïmacam, et 10 celle du ministère de l'Intérieur58».

Les organismes de tutelle

Ce contrôle est complété par des organismes de tutelle qui encadrent les décisions des organismes locaux. Supposés accompagner les autorités locales dans leur action, ils agissent plutôt comme le bras armé de l’Etat central. Au Liban, le Conseil de Développement et de Reconstruction, piloté par le gouvernement, encadre les prérogatives administratives et financières des collectivités locales. Au Maroc, des offices régionaux d'audit supervisent la gestion des institutions régionales. Néanmoins, ces dernières peuvent contester les décisions des tutelles devant le tribunal administratif et demander des compensations lorsqu'un dommage a été causé par celles-ci.
Corollaire à l’absence d’autonomie décisionnelle, le budget et la fiscalité locale relève également des autorités centrales. Ce contrôle strict ne permet pas aux collectivités de fixer leurs priorités en matière de développement, qui restent du domaine de compétence de l’Etat.

II.2-B. Une compétence budgétaire quasi-inexistante

Une définition du budget centralisée et peu flexible

L’affectation des ressources des collectivités dans les pays de la région ANMO dépend souvent des décideurs nationaux. L’objectif premier est de couvrir les dépenses courantes. Les fonds restants sont consacrés à l’investissement, mais à nouveau, les autorités locales n’ont pas la capacité de fixer leurs priorités. En Égypte, la ré-allocation de la ligne budgétaire « salaires » à la ligne consacrée aux « investissements » nécessite l'accord du l'Assemblée du Peuple (chambre basse du Parlement). A l'inverse, le ministre des Gouvernements Locaux (aujourd'hui ministre du Développement Local) peut transférer des allocations d'un gouvernorat à l'autre sans l'accord du gouverneur59. Au Maroc, pays souvent cité en exemple en matière de mise en œuvre de la décentralisation, il existe également un encadrement strict de la compétence budgétaire des collectivités. Celles-ci peuvent voter le budget, examiner les comptes, définir le plan de développement économique et social, la création et le management des services publics, et exécuter des décisions au niveau local. Cependant, les budgets doivent être approuvés par le ministère de l'Intérieur ou par les walis, dans le cadre de la tutelle déconcentrée.

Un investissement local qui relève toujours de l’État

Les compétences en matière d'investissements des collectivités locales sont par ailleurs fortement limitées par l'obligation de s'acquitter des dépenses courantes. De fait, l'investissement local dépend toujours du niveau central. En Égypte, seulement 9% des dépenses d'investissements sont décidées au niveau local. Bien que le gouverneur possède une autorité en matière fiscale et administrative, les décisions qu'il adopte ne doivent pas aller à l'encontre de la politique générale définie par le ministère. Au Liban, la loi de 1977 stipule que tout projet de nature publique qui s'inscrit dans le territoire municipal incombe à la municipalité. Mais leurs prérogatives se limitent en réalité au nettoyage des rues ou à l'entretien des routes. Le même constat s'applique en Tunisie : « dans les textes, le plan de développement régional était censé émaner des régions. En réalité, le diagnostic se faisait au niveau des régions, mais la décision restait centralisée »60. Ainsi, « les plans de développement régional étaient imposés par les ministères dans le cadre d’une stratégie nationale qui n’était pas adaptée aux régions »61.

Conclusion générale

La période des années 70 et 80 a donc été marquée par un ensemble de profonds changements, où une baisse des revenus liée à l'échec des politiques d'industrialisation autant que des crises pétrolières successives, s'ajoutent à une hausse démographique à l'origine d'un chômage des jeunes important. Les politiques de redistribution, qui justifiaient jusqu'alors une restriction des libertés politiques et légitimaient une forte concentration des pouvoirs, ont désormais un coût trop important. Les crises de la dette que connaissent ces États à la fin de la décennie achèvent de souligner les limites de ce modèle de développement. Les pays de la région ANMO sont désormais contraints de se tourner vers les bailleurs de fond internationaux qui, en échange des prêts accordés, réclament des politiques de réduction du rôle de l’État. Contraint de libéraliser leur économie, les régimes autoritaires semblent également devoir consentir à la libéralisation politique. La privatisation des entreprises nationales les privent en effet d'un instrument de redistribution important, et en l'absence de résultats positifs, la contestation populaire grandie, porteuse de revendications politiques. Le contexte semble donc favorable à un plus grand partage des pouvoirs.

Mais le processus de libéralisation économique va s'orienter de manière à bénéficier à une élite économique proche des cercles du pouvoir. De cette manière, les États ne dépendent plus de leurs traditionnels supports que sont les travailleurs et les paysans. Ces derniers perdent alors en influence au moment où ils revendiquent de plus grandes libertés politiques. A l'inverse, en échange d'un accès privilégié aux ressources économiques, la nouvelle élite économique s'abstient de toutes revendications et l'autoritarisme fondateur de ces pays se poursuit. Les décisions continuent de se prendre au niveau central et la décentralisation ne se réalise pas dans les faits.

Les évènements du Printemps arabe pourraient cependant changer la donne. Depuis les années 90, le retrait progressif de l’État de ses fonctions redistributives au profit d'une élite économique n'a pas permis de résorber les déséquilibres à l'origine des troubles des années 80. Le ressentiment de la population a fini par s'exprimer violemment et a conduit à la chute de nombreux gouvernements. Parmi les revendications, la question du développement régional et de l'indépendance des collectivités locales figure en bonne place. Si le processus de transition démocratique se poursuit, les traditionnels mécanismes empêchant la mise en œuvre effective de la décentralisation pourraient donc disparaître progressivement.

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  2. ^ ibidem, p.58
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  4. ^ ibidem, p.202
  5. ^ Mutin Georges. Le contexte économique et social de la crise algérienne, http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00361566/fr/ Site consulté en Février 2014, p.13.
  6. ^ Mutin Georges. Le contexte économique et social de la crise algérienne, http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00361566/fr/ Site consulté en Février 2014, p.14.
  7. ^ Taux de littoralisation : mesure le pourcentage de la population résidant sur le littoral
  8. ^ Troin Jean-François. « Les villes du monde arabe : à la recherche d'un modèle », Bulletin de la Société géographique de Liège, 1990, n° 26, p.58.
  9. ^ Côte Marc & Joannon Michèle. « Les disparités spatiales en Méditerranée sud et est », Méditerranée, 1999, Tome 91, 1-2-1999, p.7.
  10. ^ Ibidem, p.5.
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  13. ^ Richards Alan et alii. A political economy of the Middle East (2008), Westview Press, 2014, p.118.
  14. ^  Ibidem, p.263.
  15. ^ Ibidem, p.176.
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  20. ^ « a “dangerous” class of the educated unemployed ». Richards Alan et alii. A political economy of the Middle East (2008), Westview Press, 2014, p.195.
  21. ^  « large enough to narrow the options for policymakers and to increase the influence of international lending agencies in the policy process ». Ibidem, p.296.
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  31. ^ Ibidem, p.95
  32. ^ Ibidem, p.116
  33. ^ Stora Benjamin. « Octobre 1988: une nouvelle histoire commence en Algérie », blogs.mediapart.fr Site consulté en Février 2014.
  34. ^ « increasingly had to vie with hard-liners arguing that the reforms were responsible for the rise of the Islamic Salvation Front (FIS) and the Islamist insurgency ». Richards Alan et alii. A political economy of the Middle East (2008), Westview Press, 2014, p.349.
  35. ^ « By then, of course, internal violence had increased considerably ». Idem.
  36. ^ « three-quarters of the workforce was on the public payroll ». Ibidem, p.278
  37. ^ « The fact that the early stages of liberalization had also led to a growth in unem- ployment and an increased polarization of income between rich and poor seemed to provide further evidence of the dangers of proceeding too fast ». Owen Richard. State, Power and Politics in the Making of the Modern Middle East (1992), Routledge, 2004, p.116.
  38. ^ Ibidem, p.117
  39. ^  Ibidem, p.121
  40. ^ « the formation of a new distributional coalition, composed of a rent-seeking bourgeoisie and landed elites, that supports the regime ». King Stephen J. « Sustaining Authoritarianism in the Middle East and North Africa », Political Science Quarterly, Fall 2007, Vol. 122, No. 3, p.446.
  41. ^  Ibidem, p.440
  42. ^ « A referendum issued by the bank in November of 1997 allowed all other banks to give loans to businessmen willing to buy state-owned enterprises without appropriate guarantees ». Ibidem, p.442
  43. ^ Ibidem, p.440
  44. ^ « Ahmad 'Izz, a powerful businessman and a personal friend of President mubarak, controlled more than 31% of the television market after such purchases ». Idem.
  45. ^ « Power was increasingly centralized in the hands of a troika consisting of the president, Hariri and the speaker of parliament, with the management of important parts of both the public and private sectors controlled by Hariri confidantes ». Owen Richard. State, Power and Politics in the Making of the Modern Middle East (1992), Routledge, 2004, p.101.
  46. ^ « produced greater incentives for workers and peasants to favor democracy but fewer ressources with which to advocate for it ». King Stephen J. « Sustaining Authoritarianism in the Middle East and North Africa », Political Science Quarterly, Fall 2007, Vol. 122, No. 3, p.438.
  47. ^ « an essential ingredient (…) to try to signal that the country was, indeed, on the path to democracy, (…) a great care was taken to prevent things from getting out of hand ». Owen Richard. State, Power and Politics in the Making of the Modern Middle East (1992), Routledge, 2004, p.93.
  48. ^ « to abide by the king’s guidelines that the formation of a party was to be made dependent on the announcement of its support for both the monarchy and the constitution ». Ibidem, p.147.
  49. ^ Ibidem, p.144.
  50. ^ « Tunisia had no need for a specifically religious organization ». Idem.
  51. ^ « parliament which, though containing some representatives from a number of other parties, was dominated by docile supporters of King Hussein ». Ibidem, p.148.
  52. ^ « reform its own structure in advance of the national elections scheduled to follow ». Ibidem, p.145.
  53. ^  Idem.
  54. ^  « pinpointing reasons for the closing down of political space ». King Stephen J. « Sustaining Authoritarianism in the Middle East and North Africa », Political Science Quarterly, Fall 2007, Vol. 122, No. 3, p.446.
  55. ^ Algérie - Loi n° 90-08 du 7 avril 1990 portant sur le code de la commune ; Liban - Accord de Taëf du 22 octobre 1989, articles 1 à 3 du chapitre sur la décentralisation administrative ; Egypte - Constitution du 11 septembre 1971, articles 161, 162, 163 ; Tunisie - Constitution du 1er juin 1959, article 71, et la loi organique n°89-11 du 4 février 1989 relative aux conseils régionaux (liste non exhaustive).
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Auteur :

FERRO Julia

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Créé le 26 mars 2014
 

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